Уолтер Липпман – Общественное мнение (страница 57)
В кабинет президента входят десять человек – главы разных министерств. Предположим, что на каждого постоянно работает свой информационный отдел. Каковы будут условия эффективности? Помимо всего прочего, лица, занимающиеся сбором информации, должны быть независимы как от комитетов Конгресса, взаимодействующих с этим министерством, так и от госсекретаря. А еще они не должны участвовать ни в принятии решений, ни в их исполнении. Независимость гарантируется главным образом тремя аспектами: средствами, сроком полномочий и доступом к фактам. Ведь ясно, что если какой-то конкретный представитель Конгресса или министерства может лишить сотрудников информационного отдела денег, уволить их или закрыть дела, тогда они превращаются в марионеток.
Вопрос финансирования очень важный и сложный. Никакой отдел, занимающийся исследованиями, не может быть по-настоящему свободным, если он зависит от ежегодных подачек от, например, подозрительного или скупого Конгресса. И все же окончательный контроль над распределением финансов должен остаться у законодательных органов. Финансовые условия должны уберечь персонал от нападок, подстраховать сам отдел от вероломного уничтожения и в то же время обеспечить рост и развитие. У сотрудников должна быть такая сильная позиция, что при желании на них напасть, это пришлось бы делать открыто. Такой отдел в состоянии работать в течение нескольких лет на основе федерального устава о создании целевого фонда и скользящей шкалы, и тогда ему будут выделять финансирование из министерства, которому он принадлежит. В любом случае речь не идет о больших суммах. Целевой фонд может покрывать накладные расходы и амортизационные отчисления для минимального штата сотрудников, а скользящая шкала покроет расширение штата. Средства должны выделяться не периодически, а стабильно, как в случае оплаты любого долгосрочного обязательства. Это, конечно, гораздо менее серьезный способ «связать руки Конгрессу», чем принятие поправки к Конституции или выпуск государственных облигаций. Конгресс может отменить устав. Но ему придется его отменить, а не ставить палки в колеса.
Нанимать на работу чиновников информационного отдела надо бессрочно, а впоследствии предоставлять щедрую пенсию и отпуска для повышения квалификации и обучения. Увольнять его можно лишь после рассмотрения дела коллегами-профессионалами. В случае с такими сотрудниками должны соблюдаться условия, которые применимы в ситуации любой некоммерческой интеллектуальной деятельности. Если предстоит чрезвычайно важная работа, то людям, которые ее выполняют, необходимо обеспечить достойные условия и безопасность. А, по крайней мере, сотрудники высокого ранга должны обладать той свободой мысли, которой обладают лишь те, кто не занимается непосредственным практическим решением проблем.
Доступ к материалам должен быть свободным. Сотрудникам надо дать разрешение просматривать любые документы и задавать вопросы любому должностному или постороннему лицу. Анализ такого рода идет постоянно. Он совсем не похож на громкие парламентские расследования и эпизодические поиски компромата, которые свойственны современному правительству. Отдел должен иметь право предлагать министерству процедуры бухгалтерского учета, а в случае отклонения этого предложения или нарушения уже принятого, подавать апелляцию в Конгресс.
Каждый информационный отдел будет, в первую очередь, выступать связующим звеном между Конгрессом и министерством, и, на мой взгляд, будет справляться с задачей лучше, чем члены кабинета министров в Палате представителей или в Сенате. Хотя одно никоим образом не исключает другого. Отдел будет выступать оком Конгресса и следить за выполнением его политики. Это был бы ответ министерств на критику со стороны Конгресса. И поскольку работа министерства будет постоянно на виду, Конгресс перестанет чувствовать потребность издавать мелкие законы, порожденные недоверием и ложной доктриной разделения властей, которая так сильно затрудняет эффективное управление.
Конечно, каждый из десяти отделов не может работать в полной изоляции. У них есть шанс наладить между собой «сотрудничество», о котором так много говорят, но которое никто не видит. Понятно, что различные отделы должны по возможности использовать сравнимые стандарты измерения. Они обменивались бы данными. Так, если военное министерство и министерство почт закупают пиломатериалы, нанимают плотников или возводят кирпичные стены, им не обязательно обращаться в одно и то же учреждение, поскольку это создаст чрезмерную централизацию. Но они могли бы использовать одинаковые параметры измерения вещей, знать, что их сравнивают, и относиться друг к другу как к конкурентам. И чем больше конкуренции такого рода, тем лучше.
Ценность конкуренции определяется ценностью стандартов, которые используются для ее измерения. Вместо того, чтобы задавать себе вопрос, верим ли мы в конкуренцию, следует спросить себя, верим ли мы в то, за что соревнуются конкуренты. Никто в здравом уме не собирается «упразднять конкуренцию» – когда исчезнут последние остатки соперничества, усилия общества будут направлены на механическое подчинение рутине, изредка нарушаемой порывами естественного вдохновения. При этом никто не хочет довести конкуренцию до логического конца, когда все вокруг вступают в борьбу не на жизнь, а на смерть. Проблема заключается в выборе целей конкуренции и правил игры. Почти всегда правила игры диктует наиболее понятный и очевидный стандарт измерения: деньги, власть, популярность, аплодисменты или «демонстративное потребление» Веблена. А какие еще стандарты измерения предлагает наша цивилизация? Как измеряются эффективность, производительность, качество обслуживания, то есть то, что мы всегда требуем?
По большому счету никаких других измерений нет, а значит, и конкуренция для достижения этих идеалов не высока. Поскольку разница между высшими и низшими мотивами заключается не в разнице между альтруизмом и эгоизмом[239], как считается, а между действиями, когда цели легко понятны, и когда цели неясны и туманны. Предложите человеку зарабатывать больше, чем его сосед, и он получит ясную цель, будет знать, к чему стремиться. Предложите ему больше служить обществу, и у него возникнет вопрос: что конкретно можно отнести к служению обществу? Как проверить, как измерить? Все это субъективное ощущение, чье-то мнение. Скажите человеку в мирное время, что он должен послужить своей стране, и это прозвучит как праведная банальность. Скажите ему то же самое во время войны, и слово «служение» обретет смысл. В него войдет целый ряд конкретных действий: поступление на военную службу, или покупка облигаций, или экономия продуктов, или работа за доллар в год. В каждом из этих действий человек точно видит шаг к конкретной цели: чтобы на фронте сражалась армия, превосходящая по численности и вооружению армию врага.
Соответственно, чем больше вы анализируете управление делами и видите элементы, которые можно сравнивать, чем больше вы изобретаете количественных показателей для нужных вам качеств, тем активнее вы сможете использовать конкуренцию для достижения идеальных целей. Если вы сумеете разработать удобные числовые показатели[240], у вас получится устроить конкуренцию между рабочими в цехе, между цехами, заводами, школами[241], правительственными учреждениями, полками в армии, дивизионами, экипажами кораблей, штатами, округами и городами. И чем лучше ваша система измерения, тем полезнее конкуренция.
Возможности, которые предоставляет обмен материалами, очевидны. Каждое министерство постоянно запрашивает информацию, которую, возможно, уже сообщили в другое министерство, хотя, скорее всего, в несколько иной форме. Например, Государственному департаменту нужно знать объем запасов нефти в Мексике, его соотношение с мировыми запасами, кто является собственником земли с нефтяными месторождениями, необходимость топлива для военных кораблей, уже строящихся или запланированных, сравнительный анализ затрат в сопутствующих областях. Как сегодня департамент получает такую информацию?
Информация, скорее всего, разбросана по разным министерствам: внутренних дел, юстиции, торговли, труда и военно-морских сил. Поэтому либо чиновник Государственного департамента ищет данные по нефти в справочнике, который может быть неточным, либо один секретарь звонит другому секретарю, просит аналитическую записку, и через какое-то время прибудет курьер с кучей невнятных отчетов. Департамент должен иметь возможность обратиться к собственному информационному отделу и собрать факты в таком виде, который позволит быстро разрешить проблему. А сами факты информационный отдел должен получать из главного центра сбора и обработки информации[242].
Такое учреждение довольно скоро станет средоточием информации самого необычного рода. И люди в нем будут прекрасно осведомлены о реальных проблемах правительства. Они будут сталкиваться со сложностями определений, терминологии, статистической методики, логики. Им придется заниматься конкретными данными, охватывающими всю палитру социальных наук. Трудно понять, почему весь этот материал, за исключением некоторых дипломатических и военных тайн, нельзя открыть для исследователей. Ведь именно там политолог найдет настоящие проблемы, подберет хорошие и практически важные темы для исследований своих учеников. Вся работа не обязательно должна вестись в Вашингтоне, ее можно делать с отсылкой на Вашингтон. Таким образом, такое центральное агентство имело бы задатки национального университета. Персонал можно было бы набирать из числа выпускников колледжей. Они работали бы над диссертациями, темы для которых выбирали после консультаций с кураторами самого национального университета и преподавателями по всей стране. Если бы удалось выстроить достаточно гибкие отношения, то помимо постоянного штата сотрудников был бы налажен поток специалистов из университетов и лекторов по обмену. Соответственно, обучение и набор персонала шли бы рука об руку. Часть исследований выполняли бы сами студенты, а политология в университетах была бы неразрывно связана с политикой в Америке.