Сюзанна Меттлер – Скрытое государство. Как невидимая государственная политика подрывает американскую демократию (страница 8)

Тогда как большинство американцев исходят из того, что социальная политика существует для обеспечения экономической защиты простых людей и сокращения неравенства, меры скрытого государства содействовали перераспределению богатства вверх, причём всё большая доля щедрот доставалась тем, кто находится на самой вершине. Секторы, которые оно питает, в свою очередь вкладывали средства в укрепление своего политического потенциала, наращивая способность защищать существующий порядок вещей.

Подрыв гражданственности

Хотя скрытое государство осыпало благами прежде всего состоятельные семьи и могущественные отрасли, большинство американцев извлекли из него мало пользы и едва осведомлены о его существовании. Оно функционирует в значительной мере без их ведома и согласия. Тем самым скрытое государство угрожает подорвать базовые принципы, воплощённые в идее «правления народа, народом и для народа». Когда правительство невидимо, неудивительно, что люди чувствуют, будто не могут ему доверять и что оно неэффективно. Если граждане отчётливо видят деятельность могущественных лоббистских групп, но не способны разглядеть, как государство влияет на их собственную жизнь или жизнь их семей, соседей и сообществ, закономерно, что они приходят к выводу: государство не откликается на их нужды. Погружение государства в тень не воспитывает гражданственность — оно насаждает пассивность и озлобленность.

Демократия, прежде всего, зависит от того, имеют ли граждане средства и возможность формировать осмысленные суждения о действиях власти. Скрытое государство подрывает этот процесс, ибо как граждане могут выработать собственные взгляды на его меры — мнения, отражающие их ценности и интересы, — если они располагают лишь ограниченной или ошибочной информацией об этих мерах или вовсе никогда о них не слышали? Тот факт, что некоторые граждане не осознают, что Medicare — относительно заметная программа, обладающая лишь отдельными скрытыми чертами, — исходит от государства, что наглядно продемонстрировал диалог между конгрессменом и избирателем, описанный во введении к этой книге, подчёркивает проблемы, порождаемые программами, полностью встроенными в скрытое государство.

Скрытое государство осуществляет управление посредством «дыма и зеркал»: для ничего не подозревающих граждан его меры могут выглядеть как подлинное сокращение государственных расходов и следование рыночным принципам, тогда как в действительности оба эти впечатления искажают реальность. Как выразился Юджин Стёрли (Eugene Steuerle), налоговый экономист из Института Урбана, о различиях между налоговыми расходами и прямыми государственными программами: «Одно выглядит как малое государство, другое — как большое государство. На самом деле оба делают ровно одно и то же».(56) Запутанная конструкция скрытого государства, по всей вероятности, сбивает граждан с толку, лишая их возможности видеть его масштаб, рост и перераспределительные эффекты в пользу богатых — если не само его существование. Не имея базовой информации о его мерах, граждане не в состоянии формировать и артикулировать мнения о них и даже понимать, что поставлено на карту в ходе реформаторских инициатив, подобных тем, что предпринял Обама. В более широком плане они, вероятно, склонны считать рынки более автономными и эффективными, чем те являются в действительности, и вполне могут не отдать государству должное за решение проблем общества.

Помимо формирования мнений, жизнеспособная демократия требует, чтобы граждане обладали склонностью и способностью действовать, использовать свой политический голос для выражения взглядов. Учёные обнаружили, что некоторые прямые и видимые политические меры способны усиливать интерес индивидов к политике, их ощущение, что государство откликается на нужды таких, как они, и их готовность к участию. Одни меры достигают этого непосредственно через ресурсы, которые предоставляют получателям, — например, повышая их уровень образования, что, в свою очередь, развивает навыки политического участия и помещает людей в социальные сети, где их с большей вероятностью привлекут к участию. Другие делают это, передавая гражданам сигналы через опыт получения программных благ: люди могут узнать, что государство откликается на нужды таких, как они, или что они являются ценными гражданами, и в результате становятся более готовы к участию. Благодаря такой динамике получатели системы социального обеспечения (Social Security) и закона о льготах для ветеранов (G.I. Bill) с низким и умеренным доходом участвовали в политике активнее, чем можно было бы ожидать исходя из одних лишь их социально-экономических характеристик.(57)

Напротив, если люди извлекают выгоду из мер, не зная, что те исходят от государства, — как в случае мер скрытого государства, — подобный опыт вряд ли окажет когнитивное воздействие, свойственное получению других мер. Ветераны, воспользовавшиеся законом о льготах для ветеранов, чтобы получить образование или подготовку после Второй мировой войны, прекрасно осознавали, что эту меру финансирует государство. «Слава Богу, правительство открыло для нас двери», — сказал один ветеран, прошедший профессиональное обучение и ставший строителем по индивидуальным заказам.(58) Сравните его реакцию с реакцией упомянутого ранее получателя студенческого кредита, сомневавшегося в том, что он действительно воспользовался государственной программой.

Нельзя ожидать, что люди будут действовать в защиту мер, о которых они едва осведомлены, или выступать против них. Если сами получатели программ в основном ничего не подозревают, широкая публика осведомлена ещё менее; скрытое государство мало способствует вовлечению ни тех, ни других в качестве сторонников политических мер. Напротив, щедрые ресурсы, которые скрытое государство обрушивает на привилегированные отрасли, стимулируют их политическую активность — в форме предвыборных пожертвований и лоббирования групп интересов. Тем самым оно усиливает политические голоса богатых и могущественных, делая их громче голосов рядовых американцев. Подобная политическая динамика характерна скорее для олигархии — власти немногих, — нежели для демократии. Она также проясняет, почему скрытое государство столь устойчиво к переменам.

От «подталкивания» к «обнажению»

Преобразование государственных мер таким образом, чтобы они справедливо распределяли ресурсы между американцами всех уровней дохода и служили общепризнанным целям, не может быть достигнуто одной лишь силой ярких личностей или возвышенных принципов. Реформаторски настроенные лидеры должны противостоять существующим мерам скрытого государства и фундаментально их перестроить, если не демонтировать. Это глубоко непростая задача, отсылающая к усилиям по государственному строительству в Прогрессивную эру начала XX века. Как пояснил Стивен Сковронек (Stephen Skowronek), опираясь на то, что его анализ той эпохи выявил о реформах в целом: «Успех зависит от перестройки официальных властных отношений внутри государственных институтов и изменения текущих отношений между государством и обществом».(59) В наше время трансформация скрытого государства требует прежде всего пересмотра глубоко укоренившихся связей между могущественными экономическими игроками и их союзниками в политической системе.

Обама столкнулся лицом к лицу с существующим государством, которое одновременно грозно и неуловимо, и потому осуществление его повестки в области социальной политики потребовало вступления в опасные политические схватки. В этом процессе он противопоставил себя укоренившимся бенефициарам скрытых мер. Примечательно, что ему всё же удалось одержать победу над компаниями, занимающимися студенческими кредитами, и добиться согласия и сотрудничества от могущественных отраслей здравоохранения в ходе реформы. Его усилия по сокращению перераспределительных эффектов социальных налоговых расходов в пользу богатых, напротив, в основном потерпели поражение, поскольку корпоративные и организационные бенефициары вынудили его к поспешному отступлению. Тем временем общественность, во имя которой велись эти битвы, едва ли оказала нечто большее, чем вялую поддержку даже ключевым победам. Более того, после подписания крупных законов президенту приходилось убеждать общество в ценности достигнутого его администрацией. Законодательные достижения остаются неустойчивыми и уязвимыми для демонтажа со стороны оппонентов.

Устрашающая политика скрытого государства — осведомлённые и мобилизованные группы интересов, не уравновешенные обществом, которое остаётся пассивным и безучастным, — не должна, однако, быть неизбежной. Центральные вопросы, которые я задаю в этой книге, таковы: почему реформа скрытого государства столь сложна и как её можно успешно осуществить, обеспечив устойчивость законодательных достижений? Поиск ответов на эти вопросы поддерживает общий принцип, принятый администрацией Обамы: следовать выводам социальных наук, в том числе экспериментальных исследований, изучающих, как особенности конструкции и реализации политических мер влияют на поведение людей. Но, приветствуя тот конкретный научный подход, который избрал Обама, в той мере, в какой он применим, я стремлюсь расширить его горизонт — рассмотреть, как политические меры влияют на осведомлённость граждан и их понимание роли государства.