Сюзанна Меттлер – Скрытое государство. Как невидимая государственная политика подрывает американскую демократию (страница 10)

Со временем, особенно по мере получения выгодных модификаций политики, торговые ассоциации и другие отраслевые группы обнаружили, что эти меры хорошо служат их интересам, и стали их самыми ревностными защитниками. Например, ассоциации домостроителей и риелторов не обращали внимания на давно существующие налоговые льготы (tax breaks) на домовладение до тех пор, пока в конце 1960-х годов Конгресс не стал публиковать их перечень вместе с ежегодным бюджетом. После этого такие группы мобилизовались политически для защиты этих положений, направляя своих лоббистов на Капитолийский холм и активизируя своих членов по всей стране для оказания давления на избранных должностных лиц. Политолог Кристофер Говард отмечает, что такая активность приносила плоды: «Между 1967 и 1995 годами совокупная стоимость вычета процентов по ипотеке (Home Mortgage Interest Deduction) росла в среднем почти на 7 процентов в год с поправкой на инфляцию».(6) Аналогичным образом банкиры противились принятию закона о студенческих кредитах в 1965 году, но к 1993 году превратились в его яростных защитников. Когда администрация Клинтона предложила заменить существующую систему прямым кредитованием, тем самым прекратив субсидирование кредиторов, банки, кредитные организации и их торговые ассоциации возглавили борьбу за сохранение порядка, на который они стали опираться.(7) Вскоре каждый компонент скрытого государства обзавёлся собственными могущественными союзниками среди групп интересов. Прочные связи, выкованные между этими группами и политическими акторами, служили взаимным интересам обеих сторон.

За последние два десятилетия эти отношения между политическими акторами и группами интересов усилились, эволюционировав от взаимозависимости к взаимопроникновению. Это происходило в политическом контексте, в котором объёмы денежных средств, вкладываемых в американскую политику — как в предвыборные расходы, так и в лоббирование, — стремительно росли в реальном выражении. Тенденция к переходу от трудоёмких политических кампаний к капиталоёмким далеко не нова, но в последние десятилетия она усугубилась. Между 1990 и 2006 годами средние расходы победителей на выборах в Палату представителей почти удвоились, увеличившись с $697 205 до $1 362 239 в долларах 2008 года; расходы среднего победителя в Сенате выросли примерно на 75 процентов — с $5 433 276 в 1990 году до $9 435 839 в 2006 году в долларах 2008 года.(8) Между тем состоятельные граждане вливали всё больше денег в кампании через «мягкие деньги» (soft money) — средства, направленные на влияние на результаты выборов, но не переводимые напрямую кандидатам.(9) Некоммерческие организации, служащие проводником таких средств, получившие название «организации 527» (527s) по номеру статьи налогового кодекса, множились.(10) Тем временем общий объём расходов на лоббирование вырос на 90 процентов в реальном выражении между 1999 и 2009 годами — с $1,93 млрд до $3,55 млрд в долларах 2010 года.

По мере роста денежных объёмов в политике отрасли, которым благоприятствовало существование скрытого государства — финансы, недвижимость и страхование, — наслаждались стремительным ростом прибылей, значительно опережавшим другие секторы, и, таким образом, были готовы вкладывать всё больше средств в наращивание своих политических возможностей для защиты мер, которые так хорошо им послужили. Их сектор направлял огромные ресурсы на предвыборные пожертвования и лоббирование, опережая все прочие по обоим направлениям и стремительно наращивая такие расходы со временем. РИСУНОК 2.1. показывает общий объём предвыборных пожертвований по времени в трёх конкретных отраслях, получивших значительную выгоду от скрытого государства. Среди них недвижимость была безусловно крупнейшим донором, увеличив свои пожертвования с $43 млн на президентских выборах 1992 года до $138 млн в 2008 году в долларах 2010 года (см. правую ось ординат). В качестве одного из показателей индустрии здравоохранения здесь приводится компонент медицинских услуг, включающий организации медицинского обслуживания и управляемого медицинского страхования, такие как Aetna и BlueCross BlueShield, а также некоторых других поставщиков; следует отметить, что сюда не входят врачи и другие медицинские специалисты, фармацевтические компании или больницы. Хотя предвыборные пожертвования индустрии медицинских услуг были значительно меньше, чем у отрасли недвижимости, они росли несколько быстрее, увеличившись вчетверо между 1992 и 2008 годами, а кредиторы в сфере студенческих займов тем временем нарастили свои пожертвования на впечатляющие 350 процентов (см. левую ось ординат).

Суммы, которые те же отрасли тратили на лоббирование, взлетели между 1998 и 2009 годами, как показано на РИСУНОК 2.2. Лоббисты торговых ассоциаций, представляющих кредиторов в сфере студенческих займов, обнаружили, что политики постоянно преследуют их с приглашениями на приёмы по сбору средств или с просьбами о финансовых обязательствах в поддержку их кампаний.(11) Однако рост расходов кредиторов за этот период — 27 процентов в реальном выражении (см. правую ось ординат) — меркнет на фоне роста в 73 процента у отрасли недвижимости и полных 186 процентов у индустрии медицинских услуг (см. левую ось ординат).

РИСУНОК 2.1. Предвыборные пожертвования отдельных отраслей, 1990–2008

Источник: Center for Responsive Politics, «Interest Groups», OpenSecrets.org, http://www.opensecrets.org/industries/index.php.

РИСУНОК 2.2. Расходы на лоббирование отдельных отраслей, 1998–2009

Источник: Center for Responsive Politics, «Interest Groups», OpenSecrets.org, http://www.opensecrets.org/industries/index.php.

В то время как эти организации, представляющие могущественные интересы в скрытом государстве, со временем усиливали свой политический голос, лишь немногие организации выражали мнение широкой общественности по таким вопросам. С 1970-х годов крупные массовые членские организации, ранее служившие для артикуляции предпочтений широкой публики, сокращались в размерах. В национальной политике, хотя число гражданских организаций выросло, низовые группы были вытеснены правозащитными организациями без членской базы и, следовательно, без сопоставимой организационной мощи и политической эффективности.(12) Более того, в отличие от видимых мер, которые легче привлекают групповую лояльность, меры скрытого государства, как правило, слишком неявны, а их статус слишком неопределён, чтобы порождать подобные привязанности.(13) Исторически некоторые массовые членские организации — в частности, профсоюзы и AARP — порой шли на компромиссы, которые ставили их в позицию либо защитников существующего порядка, либо не слишком рьяных сторонников реформ.(14) К 2009 году эти организации поддержали реформу здравоохранения и стали мощным противовесом влиянию отраслевых компаний, но в других сферах, связанных со скрытым государством, такие голоса были либо вовсе не слышны, либо очень тихи.

Часто считается, что группы интересов, представляющие могущественные отрасли, жёстко партийны, но на практике это, как правило, не так. На протяжении десятилетия начиная с середины 1990-х годов конгрессмены-республиканцы проводили так называемую «стратегию K Street» (K Street strategy), стремясь обеспечить лояльность в кадровой политике и предвыборном финансировании со стороны групп, чьим интересам они решили служить.(15) Однако такие организации ловко избегали исключительно партийных отношений и придерживались вместо этого своего традиционного многостороннего, двухпартийного подхода.(16) Их политическая стратегия трёхчастна. Во-первых, они стремятся поддерживать и укреплять тесные отношения с избранными должностными лицами, которые особенно склонны их поддерживать — преимущественно республиканцами, а также некоторыми демократами, — предоставляя им информацию, выслушивая их идеи и обеспечивая их энергичное представительство своих интересов.(17) Во-вторых, по вопросам, характеризующимся жёстким партийным размежеванием, группы интересов нередко сосредотачиваются на том, чтобы склонить нескольких отдельных политиков к голосованию в свою пользу. Хотя политологи, как правило, находили мало подтверждений подобных эффектов,(18) их частота и не должна быть велика, чтобы изменить результат; в 2010 году достаточно было дестабилизировать поддержку всего одного сенатора, чтобы сорвать законодательную инициативу. В-третьих, группы интересов стремятся выстраивать корректные отношения с кандидатами и избранными должностными лицами «по обе стороны прохода». Это подтверждается тем, что их предвыборные пожертвования обычно широко распределяются между обеими партиями, с небольшим преимуществом в пользу партии, удерживающей или ожидаемо получающей большинство. Эта закономерность может помочь объяснить, почему даже в условиях высокой партийной поляризации по ряду вопросов — как мы увидим далее — отрасли могли рассчитывать на поддержку как республиканцев, так и демократов.

Подводя итог: со временем меры скрытого государства преобразили политическую мощь групп интересов таким образом, что это создаёт серьёзнейшие вызовы для реформаторов и ставит под угрозу успех тех законодательных достижений, которых им удаётся добиться. По мере того как росло благосостояние представляемых ими отраслей вместе со ставками их политического участия, такие организации вкладывали огромные ресурсы в попытки повлиять на политический процесс. Таким образом, администрация Обамы столкнулась с изощрёнными усилиями по защите статус-кво. В результате реформа требовала либо разгрома укоренившихся интересов — что в большинстве случаев оказывалось невозможным, — либо, что более типично, переговоров с ними и уступок, что едва ли выглядело как те перемены, на которые рассчитывали сторонники Обамы, когда он побеждал на выборах. Однако если скрытое государство формирует высоко мобилизованные группы, представляющие отрасли, которым оно выгодно, то общественность оно погружает в пассивность, как мы сейчас увидим.