Сюзанна Меттлер – Скрытое государство. Как невидимая государственная политика подрывает американскую демократию (страница 9)

Если Рузвельт опирался на свой «Мозговой трест» (Brains Trust) — группу профессоров права, определивших облик Нового курса, — а Клинтон полагался на идеи экономиста Роберта Рейча (Robert Reich) и политического теоретика Билла Гэлстона (Bill Galston), то Обама окружил себя сторонниками поведенческой экономики. Этот подход, набравший силу за последние пятнадцать лет, привносит в экономический анализ знания из психологии. Его приверженцы в администрации включали Касса Санстейна (Cass Sunstein), соавтора популярного манифеста поведенческой экономики «Nudge» («Подталкивание»), в должности руководителя Управления по информации и регуляторным вопросам; Джеффа Либмана (Jeff Liebman) из Гарварда, занимавшего пост заместителя директора бюджетного управления; Остана Гулсби (Austan Goolsbee) из Чикагского университета, председателя Совета экономических консультантов; а также Алана Крюгера (Alan Krueger) из Принстонского университета на посту помощника министра по экономической политике и Майкла Барра (Michael Barr) в качестве помощника министра по финансовым институтам, обоих — в Министерстве финансов.(60)

Поведенческие экономисты являются поборниками экспериментальных исследований, проводимых со строгостью рандомизированных клинических испытаний, с целью определить, какие меры работают, а какие нет. Вместо того чтобы выдвигать грандиозные новые теории управления, они стремились тонко настроить детали, делая управление более эффективным. Выявляя систематические отклонения, из-за которых люди не действуют в собственных интересах, они ищут политические меры, призванные побудить их к этому. Они отдают предпочтение, например, таким механизмам, как автоматическая запись в пенсионные программы для работников без плана 401(k), упрощение условий кредитных карт для понимания потребителями и отправка домохозяйствам, не подающим постатейные декларации, заполненных налоговых форм, которые достаточно лишь подписать и вернуть.(61) Таким образом, их подход чрезвычайно полезен для формирования государственной политики, содействующей достижению благотворных социальных и экономических целей, таких как накопление пенсионных сбережений и формирование более здоровых пищевых привычек.

Однако, при всей похвальности атрибутов поведенческой экономики, включая её внепартийность, этот подход обходит стороной ключевые амбиции, которые Обама обозначил приоритетными в своей предвыборной кампании, а именно — восстановление связи между американцами и их правительством и возрождение гражданственности. Иначе говоря, его цели пренебрегают центральным предназначением американского управления — самой демократией. Его сторонники предпочитают использовать политические меры, чтобы побудить людей тратить деньги разнообразными достойными способами: стимулировать экономику, покупать медицинское страхование или приобретать энергосберегающую технику. Эти амбиции рассматривают людей прежде всего как потребителей, участников рынков, которым нужно стратегически расположить выбор, чтобы подтолкнуть их к правильному поведению. Фундаментом демократии, напротив, является идея, что люди — граждане, активные участники управления. Она требует, чтобы люди в разумной мере знали, что делают их представители от их имени; чтобы они могли формировать собственные суждения о таких действиях; и чтобы они располагали возможностью участвовать в политическом процессе, быть услышанными. Поэтому аналитикам публичной политики необходимо задуматься о том, как государственные меры влияют на здоровье демократии.

Я утверждаю, что визитная карточка поведенческой экономики — политика, основанная на доказательствах, — может быть расширена и применена к восстановлению связи между государством и гражданами. Опираясь на исследования, ставящие эти проблемы во главу угла, данная книга доказывает, что демократическое управление и жизнеспособная гражданственность требуют от законодателей «обнажать» действие политических мер — их существование и основные последствия. Она направляет луч света на то, как меры влияют на гражданскую жизнь, формируя понимание гражданами государственной политики и их отношение к власти. Социологические исследования и эксперименты позволяют нам изучать такие вопросы, как: какие конструкции мер делают деятельность государства очевидной для граждан; каким образом граждане могут быть информированы о мерах, чтобы формировать о них мнения; и какого рода информация позволяет им вырабатывать взгляды, согласующиеся с их ценностями и интересами. Сместив цель от «подталкивания» людей к разумным потребительским решениям к «обнажению» управления перед гражданами, мы можем начать возрождение демократии.

2. ПОЛИТИКА СКРЫТОГО ГОСУДАРСТВА

«Люди вышли из тени ради Обамы во время кампании, но теперь они впали в спячку», — говорила Линда Смит из Айовы, объясняя, как трудно было летом 2009 года мобилизовать низовую поддержку реформы здравоохранения. Смит, уволившаяся с заводской работы и устроившаяся встречающей в Walmart, в 2008 году была добровольцем сначала в кампании Хиллари Клинтон, а затем — Барака Обамы. Она продолжала продвигать повестку президента после его избрания, но обнаружила, что осталась почти в одиночестве. Её соседка по штату Бонни Адкинс устроила широко разрекламированный дружеский ужин у себя дома — мероприятие для местных демократов, чтобы те пришли и обзвонили людей в поддержку главного политического приоритета президента, — но явились лишь десять человек. «Энтузиазма, как год назад, уже нет», — прокомментировала она.(1)

Однако пока рядовые американцы, поддержавшие реформаторскую повестку, отходили от участия, группы интересов (interest groups), заинтересованные в исходе дела, наращивали и без того высокий уровень активности. В ходе избирательной кампании 2008 года сектор здравоохранения — включая врачебные ассоциации, фармацевтические компании и организации управляемого медицинского обслуживания (HMO) — внёс $167,3 млн, либо напрямую жертвуя кандидатам, либо направляя средства через партийные комитеты. В 2009 году они сосредоточили усилия на лоббировании избранных должностных лиц. Торговые ассоциации, представляющие отрасль, неуклонно увеличивали расходы на лоббирование, направив на эти цели $3,4 млрд начиная с 1998 года. В 2009 году организация Pharmaceutical Research and Manufacturers of America, известная как PhRMA, стала крупнейшим лоббистом в секторе здравоохранения, потратив $26 млн на то, чтобы донести свои идеи до законодателей; другие фармацевтические компании — Pfizer, Amgen и Eli Lilly — следовали за ней по пятам. Множество других организаций за пределами сектора здравоохранения также лоббировали политику в этой сфере, включая Торговую палату: её $144 млн затмили расходы всех остальных групп и более чем вдвое превысили её собственные траты 2008 года в $62 млн.(2) Публика, возможно, и вернулась в сон после дня выборов, но организованные интересы, имеющие ставку в скрытом государстве (the submerged state), заявили о себе громоподобно в столице страны.

Попытки реформировать скрытое государство неизменно порождают резкие диспропорции в уровне участия, заинтересованности и внимания со стороны групп интересов по сравнению с широкой публикой, включая даже активистов в её рядах. Аналогичные наблюдения о мобилизованных группах и пассивной общественности часто делаются применительно ко многим сферам американской политики, но скрытое государство выделяется тем, в какой мере сами его меры способствуют таким результатам. За время своего существования неявные меры этой области государственного управления эволюционировали, превратившись в образцовые примеры явления, впервые описанного политологом Э. Э. Шаттшнайдером: «Новая политика порождает новую расстановку политических сил».(3) Наше исследование следует более позднему подходу Пола Пирсона, который обратил внимание на то, как уже существующие меры порождают так называемые «эффекты обратной связи политических мер» (policy feedback effects), влияя на политическое поведение групп интересов и широких масс.(4) Рассмотрение обеих сторон одновременно показывает, что политика, порождаемая скрытым государством, хронически несбалансирована. Его меры прививают группам интересов неослабное внимание к проблемам, привычку поддерживать связь с избранными должностными лицами из года в год и готовность мобилизоваться, когда положения, которым они благоприятствуют, оказываются под угрозой. Напротив, те же самые меры оставляют значительную часть общества — даже самих получателей выгод — в неведении о роли государства, непонимании механизма действия этих мер и того, что стоит на кону при реформировании, а также в пассивности и нежелании действовать. Тенденции последних пятнадцати лет усугубили это неравенство в политическом голосе укоренившихся интересов (vested interests) и широкой общественности, делая реформаторские усилия ещё более трудными и дорогостоящими — как в финансовом, так и в политическом смысле.

Мобилизация организованных интересов

По мере становления скрытого государства в течение прошлого столетия группы интересов всё больше поддерживали его существование, даже если изначально относились к ключевым мерам без особого энтузиазма. На ранних этапах группы порой вовсе не обращали внимания на политические нововведения — например, при первоначальном создании подоходного налогового кодекса. Чаще они яростно противились новым мерам, не оставляя реформаторски настроенным государственным чиновникам иного выбора, кроме как создавать политику, которая шла им навстречу, предоставляя дорогостоящие субсидии и стимулы в награду за согласие. Эта модель, которую социологи Пол Старр и Гёста Эспинг-Андерсен назвали «пассивным вмешательством» (passive intervention), многократно воспроизводилась в сферах жилищной политики и реформы здравоохранения.(5)