Сюзанна Меттлер – Скрытое государство. Как невидимая государственная политика подрывает американскую демократию (страница 7)

РИСУНОК 1.5. Избранные видимые и скрытые социальные расходы, 2007 (в долларах 2010 года)

Источники: Joint Committee on Taxation, «Estimates of Federal Tax Expenditures, 2007–2011» (2007), http://www.jct.gov/publications.html?func=startdown&id=1198; Office of Management and Budget, Analytical Perspectives: Budget of the United States Government FY 2009 (2008), tables 3.2, 8.5, http://www.gpoaccess.gov/usbudget/fy09/pdf/spec.pdf; Congressional Budget Office, Budget Factsheets for TANF, Food Stamps, and Unemployment (March 2007).

Усугубление экономического неравенства

Поскольку скрытое государство, как правило, распределяет свои блага посредством более сложных и окольных механизмов, чем более прямые политические меры, его главные бенефициары зачастую неочевидны. В тех случаях, когда законодатели обсуждают скрытое государство публично, они обычно подразумевают, что его меры способствуют достижению общепризнанных целей, таких как расширение охвата медицинским страхованием или рост пенсионных накоплений рядовых граждан. В некоторых случаях подобные представления достаточно точно описывают последствия мер — примером служит налоговый кредит на заработанный доход (Earned Income Tax Credit, EITC), субсидирующий заработки работающих бедных, или налоговые кредиты на обучение, подписанные Клинтоном, которые помогли американцам со средним доходом оплачивать высшее образование. Однако большинство скрытых мер на деле усугубляют неравенство: они щедрее всего одаривают состоятельных людей и порождают побочные эффекты, негативно сказывающиеся на тех, кто менее обеспечен. Более того, часть крупнейших выгод достаётся не индивидам и домохозяйствам, а посредническим организациям и компаниям, извлекающим прибыль из тех видов экономической деятельности, которые поощряются этими мерами.

РИСУНОК 1.6 иллюстрирует, как три наиболее дорогостоящих налоговых расхода распределяют свои блага между доходными группами. Каждый из них распределяет щедроты в пользу более обеспеченных, направляя наибольшие суммы представителям верхних доходных групп. Наиболее неравномерное распределение наблюдается в случае вычета процентов по ипотеке и безналогового статуса пенсионных отчислений: в 2004 году 69 процентов и 55 процентов выгод от каждой из этих мер соответственно доставались американцам с доходом домохозяйства от $100 000 и выше — верхним 15 процентам распределения доходов.(42) Безналоговый статус медицинского страхования от работодателя несколько менее перекошен, однако и в этом случае 30 процентов выгод приходились на семьи, входящие в верхние 15 процентов распределения доходов.

В тех редких случаях, когда политики вообще заговаривают о вычете процентов по ипотеке, они обычно создают впечатление, будто эта мера помогает людям со средним доходом приобрести жильё. Однако учёные не обнаружили подтверждений такого эффекта; скорее, эта мера просто предоставляет дополнительное финансовое преимущество тем, кто и так имел возможность купить дом.(43) Вычет процентов по ипотеке, как мы видели, особенно щедро помогает богатым. Тогда как средняя стоимость нового дома в стране колебалась между $200 000 и $260 000 с 2006 года, этот вычет применяется к ипотечным кредитам до $1 000 000; те, кто может позволить себе самые дорогие дома и получает наиболее крупные ипотечные кредиты, извлекают из этой меры несопоставимо большую выгоду.(44) Более того, и вычет процентов по ипотеке, и другие льготы для домовладельцев действуют как искусственные стимулы, побуждающие людей покупать более дорогие и просторные дома, чем они приобрели бы в отсутствие этих мер. В результате такие меры искусственно завышают цены, делая приобретение жилья ещё менее доступным для тех, кто его не имеет. Для тех, кто финансово способен купить дом, стоимость жилья составляет основной источник благосостояния, что ещё больше углубляет экономический разрыв между собственниками и арендаторами. Кроме того, потерянные государственные доходы лишают законодателей средств, необходимых для поддержания или создания мер, которые могли бы более эффективно содействовать социальному благополучию граждан с низким и умеренным доходом.(45)

РИСУНОК 1.6. Доля налоговых субсидий, полученных домохозяйствами, по уровню дохода, 2004

Источники: Leonard E. Burman et al., «Tax Code, Employer-Sponsored Insurance, and Tax Subsidies», in Using Taxes to Reform Health Insurance, edited by Leonard E. Burman and Henry J. Aaron (Washington, DC: Brookings Institution Press, 2008); Joint Committee on Taxation, «Estimates of Federal Tax Expenditures for Fiscal Years 2005–2009» (2005), http://www.jct.gov/publications.html?func=startdown&id=1200; Leonard E. Burman et al., «Distributional Effects of Defined Contribution Plans and Individual Retirement Accounts», Tax Policy Center Discussion paper No. 16 (2004), http://www.urban.org/uploadedPDF/311029 TPCDP16.pdf.

Предоставляемые работодателем и субсидируемые государством льготы скрытого государства также смещены в пользу более обеспеченных американцев и со временем становятся ещё более неравномерными. В 1940-е годы всё больше рабочих мест предлагали работникам такие льготы, и вскоре большинство американцев ими пользовались. Однако по мере стремительного роста расходов на здравоохранение в последние годы всё меньше рабочих мест обеспечивали медицинское страхование работников: доля американцев, имеющих его, сокращалась каждый последующий год с 2000 по 2009-й, упав с 68 до 59 процентов за этот период.(46) Кроме того, сократился объём страховых планов, которые работодатели продолжали предлагать.(47) Хотя люди с более высоким доходом всегда с большей вероятностью получали работу с медицинским страхованием и имели счастье пользоваться более щедрыми планами, порождаемое такими механизмами неравенство в последнее время ещё больше усилилось. По состоянию на 2009 год в низшем квинтиле доходов лишь 16 процентов американцев моложе шестидесяти пяти лет имели медицинское страхование от работодателя — по сравнению с 85 процентами в верхнем квинтиле; хотя охват сократился во всех квинтилях, наиболее стремительным падение было для тех, кто находился внизу или рядом с ним.(48) Кроме того, даже среди тех, кто всё же имеет такое страхование, размер налоговых субсидий резко смещён в пользу богатых: средняя субсидия для домохозяйств с доходом от $200 000 до $500 000 более чем втрое превышает среднюю субсидию для тех, чей доход составляет от $10 000 до $20 000 — $4 791 против $1 535.(49) В результате эта крупная часть скрытого государства, о государственном субсидировании которой большинство американцев даже не подозревают, осыпает своими благами имущих куда щедрее, чем неимущих.

Далеко за пределами влияния на индивидов и семьи скрытое государство усугубляет экономическое неравенство, продвигая за государственный счёт одни секторы экономики в ущерб другим. Предоставляя субсидии отдельным отраслям и создавая стимулы для участия людей в определённых рыночных видах деятельности, его меры защищают и увеличивают возможности извлечения прибыли в этих областях. С 1980 года до нынешней рецессии ключевые секторы, которые оно питает, — финансы, страхование и недвижимость — опережали по темпам роста остальные секторы американской экономики.(50) Процветание этих отраслей порождалось не одними лишь «рыночными силами», но их взаимодействием со скрытыми мерами, стимулировавшими их рост и осыпавшими их дополнительными привилегиями.

Эти закономерности наглядно демонстрирует рост прибыльности сектора студенческих кредитов. Потребность американцев в помощи студентам резко возросла в 1980–1990-е годы, поскольку рост платы за обучение обгонял инфляцию. На фоне углубляющегося межпартийного раскола в Конгрессе законодатели могли легче договориться об условиях студенческих кредитов, для чего им требовалось лишь повысить лимиты заимствования и смягчить требования к получателям, чем о грантах Пелла — прямой форме помощи в оплате обучения для малоимущих студентов, увеличение размера которых потребовало бы прохождения крайне конфликтной и многоступенчатой процедуры законодательного утверждения дополнительных расходов.(51) В результате этих тенденций всё больше студентов брали кредиты, средний размер займов стремительно рос, а кредитование становилось всё более прибыльным. Компания Sallie Mae, занимавшаяся студенческими кредитами, была создана федеральным правительством в 1973 году и получила разрешение стать частной компанией в 1996-м; за следующее десятилетие стоимость её акций выросла почти на 2000 процентов по сравнению со средним ростом индекса Standard & Poor's 500 на 228 процентов. Её генеральный директор стал самым высокооплачиваемым руководителем в стране, получив приблизительно $37 миллионов в виде зарплаты, бонусов и вознаграждений акциями в 2006 году.(52)

Аналогичным образом государственные субсидии на медицинское страхование, по всей видимости, в большей мере способствовали формированию общества, где «победитель получает всё», нежели обеспечению медицинской помощи гражданам страны. Страховые компании наслаждались стремительным ростом прибылей, который не прекратился даже с наступлением рецессии: пять крупнейших страховщиков сообщили о $12,2 миллиарда прибыли в 2009 году, что на 56 процентов превысило показатель 2008 года.(53) Совокупная компенсация генеральных директоров семи крупнейших медицинских страховых компаний, включая опционы на акции, взлетела в среднем до $10,6 миллиона.(54) Тем временем среди рядовых американцев ряды незастрахованных росли, достигнув 16,7 процента в 2010 году, а застрахованные сталкивались с неуклонным ростом расходов.(55)