Сюзанна Меттлер – Скрытое государство. Как невидимая государственная политика подрывает американскую демократию (страница 6)

Скрытые меры также могут выглядеть как воплощение принципа приватизации — то есть передачи государственных обязанностей частному сектору, исходя из предположения, что он способен предоставлять товары и услуги эффективнее. Тем самым они, по-видимому, отражают рыночные подходы, которые отстаивал Рейган и которые стали общим местом в американской политике после его президентства. И действительно, непосредственными исполнителями таких мер являются не государственные чиновники, а представители таких институтов, как страховые компании и банки. Однако в действительности подобные меры функционируют не по принципам свободного рынка и laissez-faire, а через государственное субсидирование частного сектора. Некоторые скрытые меры — например, налоговые льготы — субсидируют граждан для участия в деятельности, повышающей прибыльность конкретных отраслей; другие — например, студенческие кредиты — работают за счёт прямого направления государственных средств в частный сектор. В обоих случаях они побуждают людей действовать иначе, чем при воздействии чисто рыночных сил: к примеру, потребители с большей вероятностью покупают дома крупнее тех, что купили бы в отсутствие налоговых преимуществ для домовладельцев, — и это подпитывает рынок недвижимости. Тем не менее именно эти особенности скрытого государства помогают объяснить, почему консерваторы не стали сдерживать даже те его программы, которые выросли до гигантских масштабов, и почему они продолжали инициировать новые.

Ещё один ключевой фактор, позволивший скрытому государству процветать в последние десятилетия, заключается в том, что со временем всё более широкий круг демократов стал его добровольным соучастником — и лидером — в его создании. В эпохи Нового курса и Великого общества демократы инициировали создание новых программ прямых расходов. Когда в 1980-х годах этот подход к управлению стал казаться политически неосуществимым, они обратились к скрытому государству в поисках способов помочь американцам с низким и средним доходом. Они всё чаще соглашались и поддерживали такие меры, как налоговые расходы, поскольку, говоря словами одного конгрессмена, те стали «единственной игрой в городе».(36) После поражения кандидата от демократов Уолтера Мондейла на президентских выборах 1984 года был создан Совет демократического лидерства (Democratic Leadership Council, DLC) с целью отобрать контроль над партией у либералов. DLC выступал за налоговые расходы, и в 1988 году его сторонники в Конгрессе успешно добились существенного увеличения EITC и принятия других новых налоговых кредитов для работающих бедных.(37) Хотя республиканцы предлагали налоговые вычеты на обучение ещё в начале 1960-х, именно президент-демократ Билл Клинтон добился их успешного принятия в форме налоговых кредитов HOPE и на непрерывное обучение (Lifetime Learning), которые он подписал в виде закона. Когда в 2009 году демократы получили контроль и над Конгрессом, и над Белым домом, налоговые расходы стали их излюбленным инструментом: многочисленные новые и расширенные налоговые льготы вкладывались в законопроекты, призванные поощрить определённые виды деятельности и стимулировать слабеющую экономику.

В условиях, когда Конгресс в последние десятилетия глубоко и почти поровну разделён между двумя основными партиями, скрытые меры — особенно в случае налоговых расходов — оказались также проще в принятии, чем другие, поскольку институциональные барьеры значительно ниже. Новые программы прямых расходов должны преодолеть множество препятствий в бюджетном процессе, получив одобрение двух отдельных комитетов в каждой палате — по авторизации и по ассигнованиям. Новым налоговым льготам, напротив, достаточно пройти лишь через налоговые комитеты, и их можно включить в крупные законопроекты о доходах, где они привлекают мало внимания при голосовании на пленарных заседаниях.(38)

Со временем каждый прочно утвердившийся сегмент скрытого государства оказался под опекой отраслевых ассоциаций и других групп интересов, представляющих его основные отрасли, — например, Национальной ассоциации риелторов и Национальной ассоциации домостроителей в случае вычета процентов по ипотеке (HMID). Эти группы тщательно выстраивали и поддерживали отношения с избранными чиновниками по обе стороны партийного водораздела. Они давно заявляли о своих позициях через лоббирование в Вашингтоне и активизацию своих сторонников; в последние десятилетия, по мере роста стоимости избирательных кампаний, они стали выделять значительные суммы на пожертвования. Такое влияние служит ещё одной важной причиной, по которой существенные компоненты скрытого государства пользуются устойчивой двухпартийной поддержкой, достаточно прочной, чтобы выдерживать острые межпартийные разногласия по большинству других вопросов.

Итак, за последние тридцать лет, пестуя и защищая скрытое государство, консерваторы не уменьшили масштабы государства; напротив, они возглавили его реструктуризацию и фактическое расширение — но в формах, ускользающих от общественного внимания. Либералы, располагая немногими альтернативами, охотно последовали их примеру. Тем временем группы интересов работали над поддержанием прочной поддержки предпочитаемых ими мер со стороны представителей обеих партий.

Масштаб и охват скрытого государства

В результате перечисленных свойств скрытые меры самого разного типа множились в количестве и масштабе на протяжении трёх десятилетий консервативной эпохи. Для иллюстрации этих тенденций в данном разделе основное внимание уделяется социальным налоговым расходам. Когда Рейган вступил в должность в 1981 году, их насчитывалось 81; к 2010 году, второму году президентства Обамы, это число выросло на 86 процентов — до 151. Количество таких мер увеличивалось стабильно, но медленно в 1980-х и 1990-х годах, а затем стало расти быстрее начиная с 2000 года и до настоящего времени — как при республиканском контроле над обеими палатами Конгресса и Белым домом, так и при более позднем демократическом.(39)

Общий объём бюджетных доходов, потерянных из-за социальных налоговых расходов, стремительно вырос в период с 1981 по 2010 год (в долларах 2010 года), как показано на РИСУНОК 1.3. Временное снижение в конце 1980-х годов объясняется главным образом эффектом налоговой реформы 1986 года. Важно отметить, что даже в этом масштабном законодательном акте законодатели сочли социальные налоговые расходы неприкосновенными, оставив в силе все наиболее дорогостоящие из них. Их общая стоимость сократилась лишь потому, что налоговая реформа снизила обычные ставки налогов, а когда домохозяйства платят меньше, ценность отдельных налоговых льгот фактически уменьшается.(40) Тем не менее после нескольких лет стагнации фактическая стоимость налоговых льгот вновь начала стабильно и быстро расти, увеличившись более чем на 130 процентов к 2008 году.(41) В том году, непосредственно перед тем как рецессия временно снизила их стоимость, они обошлись стране в $1,086 триллиона, и в последнее время их стоимость почти вернулась к этому уровню.

РИСУНОК 1.3. Потери бюджетных доходов от всех социальных налоговых расходов, 1981–2010 (в долларах 2010 года)

Источники: Joint Committee on Taxation, «Estimates of Federal Tax Expenditures for Fiscal Years» (различные годы), http://www.jct.gov/publications.html; Congressional Budget Office, «Tax Expenditures: Current Issues and Five-Year Budget Projections for Fiscal Years 1982–1986» (1981), http://www.cbo.gov/ftpdocs/51xx/doc5185/doc29-Entire.pdf.

РИСУНОК 1.4. Потери бюджетных доходов от трёх крупнейших налоговых расходов, 1981–2010 (в долларах 2010 года)

Источники: Joint Committee on Taxation, «Estimates of Federal Tax Expenditures for Fiscal Years» (различные годы), http://www.jct.gov/publications.html; Congressional Budget Office, «Tax Expenditures: Current Issues and Five-Year Budget Projections for Fiscal Years 1982–1986» (1981), http://www.cbo.gov/ftpdocs/51xx/doc5185/doc29-Entire.pdf.

Каждый из трёх самых дорогостоящих социальных налоговых расходов был создан давно — начиная с вычета процентов по ипотеке (Home Mortgage Interest Deduction) в 1913 году — и в последние десятилетия колоссально вырос в стоимости. РИСУНОК 1.4 показывает стоимость (в долларах 2010 года) вычета процентов по ипотеке, а также безналогового статуса медицинского страхования и пенсионных отчислений от работодателя. Примечательно, что хотя каждый из них ненадолго сократился в конце 1980-х — начале 1990-х годов по указанным выше причинам, затем все они вновь возобновили рост, лишь ненадолго ослабленный рецессией 2008 года.

Несмотря на свою незаметность, меры скрытого государства поглощают значительную долю федеральных ресурсов по сравнению со многими социальными программами, которые гораздо более заметны. РИСУНОК 1.5 сопоставляет стоимость трёх самых дорогостоящих социальных налоговых расходов со стоимостью нескольких хорошо известных программ прямых социальных расходов. Вычет процентов по ипотеке поглощает в четыре раза больше средств, чем основная федеральная жилищная программа для малоимущих американцев — жилищные ваучеры по Разделу 8 (Section 8 Housing vouchers). Несмотря на то внимание, которое в публичном дискурсе обычно уделяется пособиям по бедности (ныне именуемым Временной помощью нуждающимся семьям, TANF), они обходятся стране менее чем в одну пятую стоимости субсидирования медицинской страховки от работодателя и менее чем в одну седьмую стоимости пенсионных отчислений от работодателя. Ни расходы на продовольственные талоны — наиболее массовую программу для малоимущих, — ни расходы на страхование по безработице, обеспечивающее экономическую защиту американцам всех уровней дохода, не составляют и половины стоимости даже самого недорогого из этих трёх налоговых расходов.