Сюзанна Меттлер – Скрытое государство. Как невидимая государственная политика подрывает американскую демократию (страница 5)
Следует также отметить, что социальная политика — лишь одна из многих областей современного управления, в которых скрытое государство играет заметную роль. Примеры многочисленны: субсидии фермерам сделали одни продукты питания дешевле других и повлияли на потребительские привычки американцев; Министерство обороны США теперь нанимает частных подрядчиков для выполнения многих задач, которые прежде были закреплены исключительно за военнослужащими; антидискриминационное законодательство устроено так, что с расовой и гендерной дискриминацией борются по частным каналам, поощряя судебные иски, а не бюрократическое регулирование бизнеса.(27) Хотя каждая из этих тем заслуживает исследования и, вероятно, ещё более затрудняет для граждан понимание того, что делает государство, моя задача в этой книге ограничена мерами, направленными на обеспечение экономической безопасности и благосостояния домохозяйств.
Истоки скрытого государства
Как получилось, что столь значительная часть американского управления оказалась скрыта от глаз? Законодатели заложили фундамент скрытого государства в том виде, в каком мы его знаем сегодня, в первой половине и середине XX века: сначала по большей части случайно, а затем — как средство достижения политических компромиссов. За последние тридцать лет консервативного правления скрытое государство расцвело. Набор его мер привлекал и консерваторов, и либералов, так что в эпоху обострявшихся межпартийных разногласий он предлагал редкий формат согласия вокруг новых политических инициатив. Кроме того, часть агрессивного роста скрытого государства происходила автоматически: программы, учреждённые давным-давно, предоставляли всё более крупные выплаты по мере изменений — таких как рост цен на жильё или стоимости медицинского обслуживания, — в то время как политические лидеры отводили взгляд в сторону. В результате обеих тенденций скрытое государство разрасталось, тогда как некоторые видимые программы, помогающие бедным и представителям среднего класса, хирели. С 1970-х годов программы, ориентированные преимущественно на пожилых, — такие как Social Security и Medicare, — сохраняли устойчивость, однако ряд программ для более молодых — например, гранты Пелла, пособия по безработице и система соцпомощи — характеризовался снижением реальной стоимости пособий или ужесточением условий охвата.(28) В целом в жизни большинства американцев, за исключением пожилых, влияние видимого управления сокращалось, тогда как влияние скрытого государства возрастало.
Некоторые из ранних положений скрытого государства либо предшествовали мобилизации групповых интересов в соответствующих сферах, либо оставались вне их поля зрения. Например, когда авторы первоначального налогового кодекса в 1913 году решили не включать ипотечные проценты в налогооблагаемый доход, они не реагировали на давление каких-либо групп. Напротив, исключив потребительский долг из-под налогообложения, они следовали традиции, восходившей к эпохе Гражданской войны, одновременно стремясь к административной простоте, облегчавшей практическую реализацию закона.(29) В 1910-х и 1920-х годах законодатели приняли несколько других крупных социальных налоговых льгот, включая вычет налогов штатов и местных налогов, а также благотворительных взносов.(30) По иронии судьбы, эти положения, поначалу бывшие незначительными примечаниями, разрослись сегодня до масштабных гарантированных выплат и яростно защищаются отраслями, извлекающими из них выгоду.
В послевоенный период новации в скрытом государстве стали воплощением политического компромисса. В ряде случаев принятие законов, по-видимому, становилось возможным лишь тогда, когда требования укоренившихся интересов удовлетворялись через такие конструкции, которые учитывали их и тем самым побуждали ключевых умеренных демократов или республиканцев голосовать за законопроект.(31) Например, когда администрация Джонсона столкнулась с упорным противодействием политике студенческого кредитования со стороны банкиров — более ожесточённым, чем со стороны любой другой группы, — она в конце концов пригласила группу банкиров в Белый дом для обсуждения условий, на которых они готовы были принять такую политику. Эти переговоры разблокировали тупик и привели к принятию окончательного законопроекта, содержавшего ряд положений, выгодных банкам, в обмен на их поддержку.(32)
В последние десятилетия, отмеченные консервативным доминированием и политической поляризацией, скрытое государство вступило в новую стадию агрессивного роста. Всё чаще конструкция его мер становилась не крайним средством, а предпочтительным шаблоном для новых политических инициатив. В эпоху, когда прямые видимые социальные программы подвергались атакам, скрытые меры обладали рядом свойств, позволявших им преодолевать межпартийные разногласия и институциональные тупики. Они завоёвывали поддержку по четырём причинам: во-первых, республиканцы и консервативные демократы находили их привлекательными; во-вторых, остальные демократы были готовы к ним присоединяться; в-третьих, институциональные особенности Конгресса делали их принятие более лёгким, чем создание новых программ прямых расходов; в-четвёртых, со временем они обрастали поддержкой групп интересов, которые энергично их отстаивали.
Скрытое государство давно хорошо сочеталось с политическими ценностями и приоритетами консерваторов. Если знаковые программы видимого государства создавались мейнстримными демократами, то с самого начала именно республиканцы и несколько консервативных демократов были лидерами в строительстве скрытого государства. Кристофер Говард сообщает, что южные демократы и консервативные республиканцы помогли принять подоходный налог в 1913 году вместе с его ранними налоговыми расходами, а в 1926 году пробизнесовый сенатор-республиканец Джордж Маклин (от Коннектикута) невозмутимо внёс поправку, которая отныне освобождала пенсии от работодателя от налогообложения. В начале 1970-х сенатор Рассел Лонг счёл план реформы системы соцпомощи президента Ричарда Никсона слишком щедрым. Он разработал альтернативную меру — налоговый кредит на заработанный доход (Earned Income Tax Credit, EITC), — призванную помочь работающим беднякам через налоговое облегчение, и она с лёгкостью прошла как часть более крупного налогового закона в 1975 году.(33)
Лидерство консерваторов в строительстве скрытого государства не является случайным. Все избранные чиновники, если они хотят сохранить свои посты, должны находить способы представлять интересы граждан, откликаться на нужды тех, кто за них голосовал, и тех, чьи голоса они хотели бы привлечь. Проблема для консерваторов состоит в том, чтобы делать это, не расширяя видимое государство. Консервативные политики предпочитают скрытые меры прежде всего потому, что те позволяют им предоставлять товары и услуги ключевым группам избирателей, не создавая при этом масштабных новых программ прямых расходов и не раздувая федеральную бюрократию.
Скрытые меры привлекают некоторых современных консерваторов тем, что позволяют создать видимость сдерживания государственных расходов. Налоговые расходы на первый взгляд могут казаться совместимыми с этой целью, поскольку они уменьшают суммы, собираемые государством в виде доходов. Разумеется, в действительности они не сокращают государственных обязательств — они лишь ограничивают средства, имеющиеся для расходования на другие программы. Однако некоторые законодатели исходят из того, что урезание доходов — это способ уменьшить расходы, подход, известный под названием «заморить зверя голодом» (starve the beast). Как сформулировал это Рейган в 1981 году: «В последнее десятилетие мы говорили о сокращении расходов, чтобы снизить налоговое бремя... Но всегда находились те, кто говорил нам, что нельзя снижать налоги, пока не сокращены расходы. Что ж, знаете, мы можем читать нашим детям лекции о расточительности, пока не охрипнем. А можем просто вылечить их расточительность, урезав им карманные деньги».(34) Некоторые законодатели также полагают, что скрытые меры, наделяя одних людей привилегиями, могут ослабить народный спрос на более масштабное видимое социальное обеспечение для всех граждан. Сенатор-республиканец Роберт Пэквуд, председатель Комитета по финансам Сената, намекнул на это в 1983 году, защищая безналоговый статус медицинской страховки от работодателя: «Я думаю, одна из причин, по которым у нас в стране нет сколько-нибудь значимого требования национального медицинского страхования среди работающих, состоит в том, что их работодатели по большей части оплачивают их пособия. И мы никогда не придём к ситуации как в Великобритании, пока эта система существует, и я не хотел бы, чтобы мы подтачивали её, из опасения, что тогда возникнет требование, чтобы федеральное правительство взяло на себя предоставление тех пособий, которые в противном случае были бы утрачены».(35) Таким образом, скрытое государство пользуется поддержкой отчасти потому, что, как считается, оно сдерживает прямые государственные расходы — как за счёт уменьшения доходов бюджета, так и за счёт умиротворения тех, кто в противном случае мог бы стать их активным сторонником.