Сюзанна Меттлер – Скрытое государство. Как невидимая государственная политика подрывает американскую демократию (страница 4)

Неудивительно, что даже многие заёмщики сами воспринимали программу скорее как частную, нежели государственную. Опрос 2008 года задавал таким лицам вопрос: «Считаете ли вы студенческие кредиты прежде всего государственной программой — то есть принадлежащей правительству — или частной программой, то есть принадлежащей кредиторам, банкам или учебным заведениям?» Половина респондентов — 50 процентов — сообщили, что рассматривают программу как частную, лишь 43 процента назвали её государственной, а остальные по собственной инициативе ответили, что это и то, и другое в равной мере. Несмотря на то что подобные кредиты не существовали бы без государства, которое выступило инициатором кредитования, предоставило щедрые субсидии кредиторам и взяло на себя риски дефолтов, большинство пользователей не осознавали его роли.(14) Эти граждане, подобно моим студентам-бакалаврам, получавшим такие кредиты, пережили квинтэссенцию скрытого государства: оно приносило им пользу, открывало возможности и облегчало финансовое бремя — а они даже не подозревали об этом.

РИСУНОК 1.1. Федеральные студенческие кредиты в США: банковская система с государственным субсидированием и прямое кредитование, 1985–2009 (в долларах 2009 года)

Источник: National Center for Education Statistics, U.S. Department of Education, «Federal Support and Estimated Federal Tax Expenditures for Education, by Category: Selected Fiscal Years, 1965 through 2009», Digest of Education Statistics (2009), http://nces.ed.gov/programs/digest/d09/tables/dt09_373.asp.

Ряд наиболее дорогостоящих федеральных социальных программ сегодня встроен в систему подоходного налога. «Социальные налоговые расходы» (social tax expenditures) — как их официально именуют в федеральном бюджетном лексиконе с 1969 года, — или «налоговые льготы», или «налоговые лазейки», как их чаще называют, позволяют определённым домохозяйствам платить меньше налогов, поскольку они либо заняты определённым видом деятельности, либо принадлежат к категории лиц, которую законодатели считают достойной государственной поддержки.(15) Вместо того чтобы государство рассылало людям чеки — как в случае с Social Security или программой Временной помощи нуждающимся семьям (Temporary Assistance for Needy Families, TANF), — семьи или отдельные лица получают социальные пособия в форме уменьшенных налоговых счетов или возвратов от Налоговой службы (Internal Revenue Service). Как видно на РИСУНКЕ 1.2, крупнейшей социальной налоговой статьёй сегодня является освобождение от налогов медицинской страховки, предоставляемой работодателем: его стоимость в 2011 году оценивается в $177 миллиардов; далее следует вычет процентов по ипотеке (Home Mortgage Interest Deduction) — $104,5 миллиарда; и освобождение от налогов пенсионных отчислений работодателя — $67,1 миллиарда.(16) Количество подобных налоговых льгот продолжает расти, а их назначение разнообразно: они помогают американцам оплачивать учёбу в колледже, приобретать энергоэффективные окна и бытовую технику, оплачивать уход за детьми. Их стоимость значительна: по состоянию на 2008 год чистый объём потерь федерального бюджета от социальных налоговых льгот составлял 7,4 процента ВВП — по сравнению с 4,2 процента в 1976 году.(17) Для наглядности: «видимое управление» (visible governance), то есть совокупные прямые федеральные расходы — на все внутренние программы, вооружённые силы и обслуживание государственного долга — составляет примерно 18 процентов ВВП, а это означает, что социальные налоговые расходы сопоставимы с третью или половиной этой суммы.(18)

РИСУНОК 1.2. Крупнейшие социальные налоговые расходы: год принятия и расчётная стоимость в 2011 году (в миллиардах долларов)

Источники: Christopher Howard, The Hidden Welfare State: Tax Expenditures and Social Policy in the United States (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1997), 176–77; Office of Management and Budget, Analytical Perspectives, Budget of the United States Government, FY2011 (2010), http://www.gpoaccess.gov/usbudget/fy11/pdf/spec.pdf.

С бухгалтерской точки зрения прямые социальные выплаты и налоговые льготы производят одинаковый эффект: они создают нагрузку на федеральный бюджет, будь то в форме обязательств или упущенных доходов. Как сказал южный демократ Рассел Лонг, председатель Комитета Сената по финансам с 1966 по 1981 год, о термине «налоговые расходы»: «Это название меня не смущает... Я никогда не путался на этот счёт. Я всегда знал, что мы раздаём государственные деньги».(19) Но для большинства получателей опыт разительно отличается: те, кто получает прямые пособия — например, пособие по безработице или продовольственные карточки, — обычно осознают, что им помогла государственная программа, тогда как мало кто приравнивает уменьшение своего налогового счёта к сопоставимой помощи. Многие американцы не знают, как функционируют налоговые расходы, и даже не подозревают об их существовании. К примеру, опрос 2008 года, касавшийся нашей самой дорогостоящей социальной налоговой льготы, спрашивал респондентов, обязаны ли работники платить налоги с сумм, которые их работодатели отчисляют на медицинское страхование. Лишь половина опрошенных — 50 процентов — ответила правильно, сказав «нет»; 29 процентов ошибочно полагали, что такие налоги нужно платить, а 21 процент просто не знал ответа.(20) Словом, неудивительно, что энергия, которую Обама генерировал как кандидат, испарилась, как только он обратился к управлению страной: повестка, которую он продвигал, стремилась преобразовать меры, о существовании которых американцы едва подозревают, и создать новые, которых они не в состоянии увидеть.

Осмысление управления с позиции граждан

Ко второму сроку Рейгана учёные начали замечать, что традиционные способы осмысления государственных программ более не отражают того, как государственная политика на самом деле проектировалась и осуществлялась. В 1988 году Дональд Кеттл описал новую реальность как «опосредованное управление» (government by proxy), подразумевая «предоставление государственных товаров и услуг через посредников: подрядчиков, грантополучателей и получателей государственных налоговых льгот и кредитов».(21) В последующие годы ряд учёных детально изучил эти новые формы управления. Бринтон Милуорд описал «полое государство» (hollow state), обращая внимание на аутсорсинг государственных услуг некоммерческим и коммерческим организациям; Кристофер Говард раскрыл политическое развитие «скрытого социального государства» (hidden welfare state) налоговых расходов; Джейкоб Хакер объяснил, как государство стало регулировать и субсидировать социальные пособия, предоставляемые частными работодателями; Пол Лайт указал на «тень государства» (shadow of government), возникающую как совокупность всех этих механизмов; а Андреа Кэмпбелл и Кимберли Морган детально описали работу «делегированного управления» (delegated governance), то есть передачу полномочий в области социальной политики негосударственным субъектам.(22) В совокупности эти и другие работы наглядно показывают, что государство всё реже непосредственно предоставляет товары и услуги, а вместо этого действует через множество косвенных механизмов, пронизывающих экономику и определяющих её структуру.

Нам, однако, ещё предстоит узнать, что думают рядовые американцы об этих набирающих силу формах управления — и знают ли они вообще о них. Нам неизвестно, поддерживают или отвергают граждане подобные меры — или, на более элементарном уровне, осведомлены ли они об их существовании и, следовательно, способны ли формировать осмысленное мнение о них. В той мере, в какой эти меры лишены согласия или одобрения граждан, они могут представлять собой принципиально недемократическое явление. Мы не знаем, как статус их получателя формирует взгляды граждан на государство, его легитимность и их обязательства перед ним. Равным образом мы не знаем, стимулируют ли они гражданское участие или, напротив, препятствуют ему, позволяя гражданам мобилизоваться и доносить свои взгляды до представителей политической системы. Некоторые исследователи в кратком теоретическом ключе предположили, что подобные меры, вероятнее всего, скрыты от глаз большинства людей и потому, по-видимому, не побуждают граждан к политическим действиям в их отношении.(23) Однако эмпирических данных в пользу таких утверждений или их проверки до сих пор представлено не было.

Рассматривая эти меры с позиции граждан, я объединила их под общим названием «скрытое государство» (the submerged state), поскольку этот образ передаёт суть их потаённого присутствия в жизни большинства американцев. Цель настоящей книги — исследовать осведомлённость граждан о скрытом государстве и их опыт взаимодействия с ним, или отсутствие такового; объяснить последствия для реформаторских усилий; и рассмотреть, каким образом и законодатели, и граждане могли бы предпринять действия для изменения сложившихся обстоятельств и оживления демократии.

Параметры понятия «скрытое государство» заслуживают некоторого уточнения. Американская склонность выводить значительную часть государственной деятельности «из поля зрения» — как выражается историк Брайан Балог — не нова; её корни уходят глубоко в XIX век.(24) Со временем многие социальные программы проектировались или видоизменялись таким образом, чтобы содержать хотя бы некоторые скрытые черты или характеристики. Возьмём Medicare: с 1970-х годов получатели Medicare имели возможность получать пособия через частную страховую компанию, и к 2010 году 24 процента получателей Medicare — 11,1 миллиона человек — взаимодействовали не с государством напрямую, а со страховой компанией, получая пособия через так называемую программу Medicare Advantage.(25) Очевидная путаница участника встречи с избирателями, который потребовал от своего конгрессмена «не допускать государственных рук до моей Medicare», может оказаться менее абсурдной, чем кажется, если она выросла из опыта получения государственных пособий, которые на практике предоставлялись частным сектором.(26) Действительно, в Соединённых Штатах социальные программы, в которых пособия или услуги предоставляются непосредственно государственным учреждением или агентством, встречаются крайне редко. Вспомним хотя бы, что мы не обязываем получателей продовольственных карточек покупать продукты в государственных магазинах, а пациентов Medicare — посещать врачей исключительно в государственных поликлиниках. Уместно, таким образом, рассматривать все социальные программы как существующие на континууме — от наиболее видимых до наиболее скрытых. Программы скрытого государства отчётливо группируются на одном конце этого спектра, будучи особенно тщательно замаскированными своим уникальным устройством. В то время как некоторые другие программы обладают чертами, которые могут слегка затушёвывать роль государства, программы скрытого государства делают это значительно полнее — либо через своё размещение в налоговом кодексе, либо через субсидии и контракты с частными организациями, которые их осуществляют, либо посредством того и другого. Именно эти программы находятся в центре моего внимания.