Сюзанна Меттлер – Скрытое государство. Как невидимая государственная политика подрывает американскую демократию (страница 3)

Пока скрытое государство сохраняется в своей завуалированной форме, американская демократия под угрозой. Вопреки расхожим утверждениям, угроза самоуправлению исходит не от размера государства, а от скрытой формы, которую приняла столь значительная часть его роста, и от того, как оно направляет общественные ресурсы преимущественно в пользу богатых американцев и привилегированных отраслей. Однако мы можем вернуть себе управление, сделав его более видимым и понятным для простых американцев, используя политические меры для смягчения, а не усугубления неравенства. При наличии политической воли и целенаправленных действий государственная политика может быть переосмыслена так, чтобы оживить демократию.

1. НЕВИДИМОЕ УПРАВЛЕНИЕ

Когда сенатор Мэри Ландрё проводила в Луизиане встречу с избирателями летом 2009 года, чтобы выслушать их мнения о реформе здравоохранения, её ждала шумная аудитория. Один мужчина встал, размахивая экземпляром Конституции США, и спросил: «Откуда у федерального правительства вообще какое-то право совать руки в систему здравоохранения?»(1) Подобные настроения конгрессмены слышали на аналогичных встречах по всей стране. Тем временем читательские письма в газетах содержали протесты вроде того, что высказал житель Огайо Рэй Браун в письме в Columbia Dispatch: «Нет таких обстоятельств на свете, при которых мы должны позволить нашему правительству иметь хоть какое-то отношение к нашей прекрасной системе здравоохранения».(2) В каждом случае противники реформы подразумевали, что американская система здравоохранения в её нынешнем виде возникла и существует сама по себе — как естественное явление, взращённое исключительно рыночной экономикой.

Подобные характеристики попросту ошибочны. Как терпеливо объяснила сенатор Ландрё мужчине, задавшему ей вопрос, «некоторые аспекты нашей системы являются государственными», и отметила, что такие программы, как Medicare (программа медицинского страхования для пожилых) и Medicaid (программа медпомощи малоимущим), охватывают значительную долю населения — почти каждого третьего.(3) Она могла бы добавить, что так называемые «частные» страховые планы, предоставляемые работодателями, — через которые получают страховку 59 процентов американцев моложе шестидесяти пяти лет, — субсидируются государством, предоставляющим им безналоговый статус.(4) Она могла бы упомянуть, что строительство огромного числа больниц в стране было профинансировано федеральной программой, принятой в 1948 году и подписанной президентом Гарри Трумэном.(5) Или что значительная часть студентов медицинских и сестринских училищ обучается на федеральные стипендии.(6)

В действительности система здравоохранения, с которой имеют дело американцы начала XXI века, формировалась на протяжении трёх четвертей столетия под воздействием государственной политики и при щедром субсидировании из государственного бюджета. Достаточно хорошо известно, что Соединённые Штаты тратят на здравоохранение в расчёте на душу населения больше, чем любая другая страна; в 2009 году эта сумма составила $2,5 триллиона, или 17,6 процента ВВП.(7) Гораздо менее известен тот факт, что большую часть этих расходов несёт само государство: по некоторым оценкам, 56 процентов — больше, чем в любой другой стране.(8) Тем не менее, что примечательно, многие американцы оставались в значительной мере неосведомлёнными о существенной роли государства в здравоохранении, и потому реформа 2009–2010 годов представлялась им поразительно новым и чуждым вмешательством в систему, которая целиком или почти целиком принадлежала частному сектору.

Непонимание, которое многие испытывают в отношении политики здравоохранения, неудивительно, поскольку значительная её часть — как и другие области современного социального обеспечения — встроена в «скрытое государство» (the submerged state). Когда большинство людей думает о государственных программах, они, вероятнее всего, представляют себе гулкие казённые здания где-нибудь близ Вашингтона, заполненные чиновниками в офисных кабинках, которые непосредственно контролируют предоставление товаров и услуг гражданам, — наподобие системы социального обеспечения (Social Security). Многие также признали бы, что администрации штатов и местные органы власти нередко выступают в роли «вспомогательных актёров», выполняя повседневную работу федерального правительства в соответствии с его директивами и распределяя его средства — например, в центрах занятости или органах социальной помощи. Однако в действительности значительная часть деятельности, финансируемой федеральным правительством, не подходит ни под одно из этих типичных описаний. Напротив, она маскирует или затушёвывает роль государства, делая так, что подлинными действующими лицами представляются игроки рынка или частного сектора — будь то индивиды, домохозяйства, организации или предприятия. Механизмы или инструменты, через которые осуществляется такая деятельность, множатся и включают в себя самые разные формы: кредиты, субсидируемые и гарантируемые государством, но предлагаемые через частные банки и предприятия с государственным участием; социальные пособия в форме налоговых стимулов и налоговых льгот для тех, кто занимается деятельностью, которую государство желает поощрить; услуги и пособия, предоставляемые некоммерческими и частными организациями-посредниками, которые субсидируются государством или работают на условиях государственного аутсорсинга.(9)

Возьмём, к примеру, студенческие кредиты. Несколько лет назад, преподавая курс государственной политики для студентов бакалавриата, я включила студенческие кредиты в список государственных социальных программ. Один студент возразил: «Но студенческие кредиты нельзя называть социальной программой! Я оплачиваю обучение с помощью студенческого кредита, и я получил его в банке — а не в государственном учреждении. И я должен буду вернуть его после окончания учёбы, с процентами». Другой студент тут же парировал: «Но если бы кто-то из нас просто пришёл в банк сам и подал заявку на обычный кредит — не на студенческий кредит, гарантированный государством, — банк, скорее всего, не захотел бы нам ничего давать. В нашем возрасте мы не выглядим надёжными заёмщиками. А если бы и дали, кредит обошёлся бы нам гораздо дороже, чем при государственной поддержке». Завязалась оживлённая дискуссия, отразившая разное понимание того, как устроены студенческие кредиты, и различные взгляды на критерии, определяющие государственную политику.

Эти расхождения в восприятии объясняются тем, что студенческие кредиты, как и значительная часть американской политики здравоохранения, долгое время функционировали преимущественно через субсидирование частных субъектов, предоставлявших социальные блага. В 1960-е годы законодатели искали способы сделать высшее образование доступным для большего числа студентов. Банки, как правило, неохотно кредитовали студентов, считая их ненадёжными заёмщиками, а если и давали кредиты, то устанавливали высокие процентные ставки — обычно от 11 до 14 процентов и выше.(10) Закон о высшем образовании 1965 года, подписанный президентом Джонсоном, учредил Программу гарантированных студенческих кредитов, создав для банков стимулы кредитовать студентов по более низким ставкам. Это достигалось тем, что федеральное правительство обязалось оплачивать половину процентов по таким кредитам и гарантировать их, обещая полное погашение в случае дефолта заёмщика. В 1972 году законодатели дополнительно стимулировали студенческое кредитование, создав Ассоциацию маркетинга студенческих кредитов (Student Loan Marketing Association, SLM, более известную как Sallie Mae) — «предприятие с государственным участием» (government-sponsored enterprise), означавшее, что, оставаясь в частной собственности и управлении, оно будет пользоваться особыми привилегиями — вытекающими из налоговых льгот и особого режима регулирования, — недоступными ни одному конкуренту.(11) В последующие десятилетия студенческое кредитование превратилось в прибыльный бизнес, привлекший множество банков.

Суммы, ежегодно выдаваемые в рамках этих субсидируемых и гарантируемых государством кредитов, переименованных в Федеральные семейные образовательные кредиты (Family Federal Education Loans, FFEL), стремительно росли, как показано на РИСУНКЕ 1.1. Даже после того, как реформа Клинтона 1993 года положила начало «прямому кредитованию» (direct lending), при котором государство само выдавало кредиты из федеральных средств, а не субсидировало кредиторов, устоявшаяся банковская система по-прежнему доминировала, обеспечивая 80 процентов всех кредитов вплоть до кредитного кризиса 2008 года.(12) Банки и Sallie Mae обладали маркетинговым потенциалом, которого не было у Министерства образования США, что давало им преимущество в продвижении своих продуктов среди студентов. Кроме того, их возможность предлагать различные бонусы и привилегии отделам финансовой помощи в вузах во многих случаях позволяла им получить привилегированный статус «предпочтительных кредиторов» — практика, которая была впоследствии ограничена после расследования генерального прокурора Нью-Йорка Эндрю Куомо.(13)