Сюзанна Меттлер – Скрытое государство. Как невидимая государственная политика подрывает американскую демократию (страница 2)

«Скрытое государство» включает совокупность федеральных мер, функционирующих посредством предоставления стимулов, субсидий или платежей частным организациям или домохозяйствам, с тем чтобы поощрять или компенсировать им деятельность, признанную служащей общественным целям. На протяжении последних тридцати лет американский политический дискурс определялся консервативной идеологией, прославляющей достоинства малого государства. Её ценности отчасти воплощались в попытках свернуть традиционные формы социального обеспечения, то есть видимые пособия, администрируемые более или менее непосредственно государством. В случае ряда программ, ориентированных на молодежь и людей трудоспособного возраста, средний размер пособий сократился, а охват стал более ограничительным.(14) Однако, по иронии судьбы, более значительным изменением за этот период стало бурное развитие мер скрытого государства, действующих через косвенные механизмы, такие как налоговые льготы домохозяйствам или выплаты частным структурам, предоставляющим услуги. С 1980 года число таких мер росло, а средний размер предоставляемых ими льгот резко увеличился.

Большинство этих набирающих силу мер действуют способом, прямо противоречащим ожиданиям американцев от социальной политики: они обрушивают наибольшие блага на самых состоятельных американцев. Возьмем, например, вычет процентов по ипотеке (Home Mortgage Interest Deduction, HMID), который в настоящее время является самой дорогостоящей социальной налоговой льготой после безналогового статуса медицинского страхования от работодателя. Допустим, семья покупает дом по средней цене и берет для этого кредит в размере 230 000 долларов под 6,25 процента годовых на тридцать лет. Чем богаче домохозяйство, тем больше выгода: в первый год средняя семья с доходом от 16 751 до 68 000 долларов заплатила бы примерно на 3 619 долларов меньше налогов; семьи из следующей доходной группы, с заработком до 137 300 долларов, получили бы дополнительно 5 146 долларов, и так далее вплоть до 2 процентов самых богатых семей с доходом свыше 373 650 долларов, которые сэкономили бы 6 673 доллара. Разумеется, в действительности эти различия, вероятно, значительно больше. Американцы с низким и умеренным доходом обычно не имеют достаточно вычетов для постатейного декларирования, поэтому они отказываются от этой льготы и получают лишь стандартный вычет. Между тем наиболее состоятельные, скорее всего, покупают гораздо более дорогие дома; если семья из высшей доходной категории выберет более престижный дом и возьмет ипотеку на 500 000 долларов, она извлечет из HMID выгоду в 14 506 долларов; если же эта семья приобретет по-настоящему элитную недвижимость и возьмет ипотеку на миллион долларов, она сможет сохранить ошеломительные 29 012 долларов!(15) Эта модель перераспределения в пользу богатых повторяется во множестве других мер скрытого государства: федеральные средства непропорционально направляются в наиболее обеспеченные домохозяйства. Такие меры поглощают значительную часть бюджетных доходов и оставляют мало ресурсов на программы, действительно помогающие американцам с низким и средним доходом.

Тем не менее, несмотря на растущий масштаб, охват и тенденцию направлять государственные блага в пользу богатых, меры скрытого государства остаются по большей части невидимыми для рядовых американцев: более того, их отличительная черта состоит именно в том, что они скрывают роль государства от глаз широкой публики, включая тех, кто входит в число их получателей. Даже когда люди смотрят прямо на эти меры, многие видят лишь свободно функционирующую рыночную систему. Они не понимают ни того, что стоит на кону при попытках реформ, ни значимости их успеха. В результате обвинение, выдвигаемое противниками реформ, что те равносильны «государственному захвату», хотя и является откровенно неточным, вызывает у многих американцев как минимум дискомфорт в связи с изменениями политики, если не откровенную враждебность.

Усугубляя эти трудности, скрытое государство, делая электорат безразличным и пассивным, одновременно укрепляет позиции заинтересованных групп, и особенно активно делало это в последние два десятилетия. Финансовая, риелторская и страховая отрасли процветали вплоть до недавней рецессии и, в свою очередь, активно инвестировали в наращивание своего политического потенциала, что делало их более подготовленными к защите выгодных для них мер. В результате реформирование потребовало от государственных чиновников вступать в открытое противоборство или заключать сделки с могущественными организациями. Подобная политика вызывает отвращение у большинства американцев и вряд ли воплощает те перемены, на которые рассчитывали сторонники Обамы, голосуя за него.

Другие президенты за последнее столетие сосредотачивали усилия на законодательных битвах, куда более видимых и потому более понятных для общества. Такие выдающиеся фигуры, как Рузвельт и Джонсон, использовали силу президентской «трибуны» для создания крупных программ прямой социальной поддержки в рамках Нового курса и Великого общества. Позднее президенты стремились к сокращению, то есть к ликвидации или резкому уменьшению программ, но и здесь они концентрировались на видимых формах управления. Рональд Рейган возглавил этот подход, заявив нации: «Правительство не является решением нашей проблемы; правительство и есть проблема».(16) Хотя ему не удалось упразднить ни одной крупной программы, некоторые были сокращены, а пособия по ряду программ, не защищенных обязательной автоматической индексацией, перестали расти. В начале своего президентства Билл Клинтон действительно попытался перестроить некоторые компоненты скрытого государства, но не добился особого успеха, потерпев неудачу с реформой здравоохранения и достигнув лишь скромных начальных результатов в реформе студенческих кредитов. Впоследствии он переключился на куда более видимую задачу «покончить с системой пособий в том виде, в каком мы её знаем», одновременно расширяя скрытое государство через новые и увеличенные налоговые льготы. В отличие от всех этих предшественников, Обама взялся за особенно сложную повестку: он поставил в приоритет целый набор вопросов социальной политики, каждый из которых требовал трансформации скрытого государства.

Несмотря на огромные трудности, Обама в значительной мере преуспел в этих начинаниях, добившись и реформы здравоохранения, и принятия крупного законодательства о помощи студентам. Однако даже эти и другие подписанные им законы по-прежнему маскируют деятельность государства таким образом, что она может остаться практически незаметной для большинства граждан. Конструкция этих мер препятствует Обаме в достижении более широких целей, сформулированных им во время предвыборной кампании, а именно «возвращения смысла гражданственности, восстановления нашего общего чувства цели» и «восстановления жизненно важного доверия между людьми и их правительством».(17) Проблема не сводится лишь к типичной сложности политических мер, отталкивающей общество; дело в том, что меры скрытого государства затеняют роль правительства и преувеличивают роль рынка, оставляя граждан в неведении относительно того, как действует власть, лишая их возможности формировать осмысленные мнения и, следовательно, выражать свои взгляды соответствующим образом.

Американская политика сегодня попала в ловушку парадокса скрытого государства. Наше правительство неразрывно переплетено с повседневной жизнью от здравоохранения до жилья, но в формах, которые часто ускользают от нашего взора: управление кажется «безгосударственным», поскольку действует опосредованно, через субсидирование частных структур. Поэтому многие американцы выражают презрение к государственным социальным расходам, не осознавая, что сами являются их бенефициарами. Даже если они понимают, что получаемые ими блага исходят от государства, они часто не воспринимают их как «социальные программы». Люди поэтому легко соблазняются призывами к сокращению государства, принимая как должное государственные программы, от которых сами зависят.(18) Между тем экономическое неравенство в Соединенных Штатах стремительно росло на протяжении последних сорока лет, достигнув уровней, невиданных с 1929 года, и за тот же период политики упорно защищали меры скрытого государства, приносящие наибольшую выгоду состоятельным гражданам.(19) Рядовые граждане не осознают перекоса этих мер в пользу богатых. Политические лидеры, которые всё же стремятся реформировать их и сделать льготы более доступными для американцев с низким и средним доходом, сталкиваются с обвинениями в «государственном захвате». Если, вопреки всему, им удается добиться успеха, достигнутые меры, особенно если они по-прежнему маскируют роль государства, оказываются трудно поддерживаемыми.

Однако перемены возможны. Как покажет эта книга, мы можем обнажить скрытое государство, сделать управление видимым и тем самым позволить гражданам стать более вовлеченными и активными, вернув себе голос в политическом процессе. Чтобы сделать реформу осуществимой, законодатели должны прежде всего изменить роль заинтересованных групп. Чтобы реформа была содержательной, они должны скорректировать политические меры с целью смягчить их перекос в пользу богатых. Однако эти изменения сами по себе будут трудно достижимы и ещё труднее поддерживаемы, и они не смогут обеспечить обновление гражданственности, если лидеры не трансформируют политические меры таким образом, чтобы сделать для простых американцев видимыми само их существование и основные последствия. Для этого конкретные стратегии должны быть приняты как на этапе разработки мер, так и на этапе их последующей реализации. Посредством конструирования и администрирования мер, а также политической коммуникации, законодатели могут изменить баланс между видимыми и скрытыми мерами, способствовать базовому пониманию роли государства и расширить участие граждан в политике.