Сюзанна Меттлер – Скрытое государство. Как невидимая государственная политика подрывает американскую демократию (страница 1)

Сюзанна Меттлер

Скрытое государство. Как невидимая государственная политика подрывает американскую демократию

Сюзанна Меттлер

Перевод с английского В. И. Попова

ВВЕДЕНИЕ

Столкновение со скрытым государством

Толпы восторженных сторонников, приветствовавших программу кандидата Барака Обамы о «переменах, в которые можно верить», рассеялись поразительно быстро. Президентские выборы 2008 года воодушевили американцев, никогда прежде не участвовавших в политике, особенно молодежь и представителей меньшинств, а также привлекли внимание и надежды многих независимых избирателей, людей, обычно менее вовлеченных в политический процесс. Вступив в должность, молодой президент сдержал слово и приступил к преобразованиям американской социальной политики: реформе здравоохранения, новым налоговым льготам и расширению помощи студентам колледжей. Подавляющее большинство американцев давно говорило социологам, что поддерживает эти меры.(1) Несмотря на обычные тяготы законодательного процесса, усугубленные в 2009–2010 годах сильнейшей политической поляризацией в Конгрессе за весь послевоенный период, за пятнадцать месяцев Обама уже добился значительной части намеченного по этим вопросам.(2) Однако американцы в целом выглядели равнодушными и всё более разочарованными. Проблема заключалась в том, что большую часть достигнутого было попросту не видно: оно оставалось невидимым для рядовых граждан.

Общество без труда замечало борьбу лоббистских групп за привилегированное положение в законодательстве: это было на виду. Но большинство американцев не знало о содержании ключевых достижений президента и не имело элементарного представления о том, как эти законы могут затронуть их самих и их семьи. Первый крупный закон, подписанный Обамой, закон о стимулировании экономики от февраля 2009 года, включал обширный набор налоговых сокращений: в общей сложности 288 миллиардов долларов, то есть 37 процентов стоимости всего законопроекта.(3) Среди них был налоговый кредит «Труд приносит доход» (Making Work Pay), одно из предвыборных обещаний Обамы, снизивший подоходный налог для 95 процентов всех работающих американцев. Однако через год после вступления закона в силу, когда социологи спросили граждан, повысила или понизила администрация Обамы налоги для большинства американцев, лишь 12 процентов ответили правильно, что налоги снизились; 53 процента ошибочно полагали, что налоги остались прежними, а 24 процента даже считали, что они выросли!(4) Реформа здравоохранения была главной политической целью Обамы, и он потратил огромный политический капитал, добиваясь её в течение первых пятнадцати месяцев президентства. Но в апреле 2010 года, всего через несколько недель после того, как он подписал законопроект о здравоохранении, распространивший страховое покрытие на подавляющее большинство работающих американцев и запретивший страховым компаниям отказывать в покрытии больным людям, 55 процентов граждан заявили, что их чувства по поводу реформы лучше всего описывает слово «растерянность».(5) Тот же законодательный пакет содержал масштабные изменения в политике помощи студентам, призванные помочь большему числу людей поступить в колледж и получить диплом. Однако когда американцев спросили, что они слышали об этих изменениях, лишь 26 процентов ответили «много», 40 процентов сказали «немного», а целых 34 процента заявили «вообще ничего».(6) В целом общество, казалось, почти не замечало крупнейших политических достижений президента.

В то время как многие избиратели Обамы погрузились в апатию, низовая мобилизация возникла с другой стороны: мятежное движение «Чаепитие» (Tea Party). Размахивая плакатами на протестах в «налоговый день», на собраниях в муниципалитетах и других публичных мероприятиях, его участники обличали то, что они называли «государственным захватом» здравоохранения и студенческих кредитов. На митинге в Симпсонвилле, штат Южная Каролина, в августе 2009 года один мужчина заявил конгрессмену-республиканцу Роберту Инглису: «Уберите руки правительства от моего Medicare». Позднее Инглис рассказывал: «Мне пришлось вежливо объяснить, что "вообще-то, сэр, ваше медицинское обслуживание обеспечивается именно правительством", но он и слышать об этом не хотел».(7) Хотя по состоянию на март 2010 года лишь 13 процентов американцев считали себя «частью движения "Чаепитие"», разочарование, которое оно воплощало, находило отклик у всё большего числа граждан: 28 процентов считали себя его сторонниками.(8)

Поскольку содержание законодательных достижений Обамы выглядело столь непрозрачным и непостижимым, в то время как призывы оппонентов звучали громко и отчетливо, реакция большинства американцев была в лучшем случае прохладной, а многие становились всё более враждебными. К осени 2010 года 61 процент вероятных избирателей говорил социологам, что выступает за отмену реформы здравоохранения.(9) Это разительно контрастировало с теплым приемом, оказанным масштабным законам о социальном обеспечении, принятым при прежних президентах. После того как Франклин Рузвельт подписал Закон о социальном обеспечении 1935 года, 68 процентов общества выразили поддержку его «плану пенсионного страхования на основе взносов... который обязывает работодателей и работников вносить равные взносы на пенсии работников», хотя выплата пособий должна была начаться лишь через шесть лет.(10) Когда Конгресс принял план Medicare Линдона Джонсона в 1965 году, устойчивое большинство неизменно одобряло его, а в декабре того же года поддержка достигла 82 процентов.(11) Пожалуй, до президентства Обамы ни разу прежде столь крупные законы, призванные улучшить жизнь огромного числа простых американцев, не оставались настолько непризнанными и неоцененными.

Чем объясняется сдержанность, разочарование и растерянность общества? Безусловно, его реакция отчасти объясняется тяжелейшими экономическими условиями со времен Великой депрессии: почти два года безработица держалась на уровне около 10 процентов. Определенная вялость отклика была неизбежна, учитывая масштаб и сложность политических задач, за которые взялся Обама. Часть вины лежит и на пиар-усилиях его собственной администрации, которые многие наблюдатели считали недостаточными. Тем не менее, хотя каждый из этих часто называемых факторов, несомненно, сыграл свою роль, по отдельности они не объясняют безразличную реакцию американцев на крупные достижения в социальной политике, отражающие широко разделяемые ценности. Это становится очевидным при историческом сравнении. Например, общество высказало горячее одобрение Закону о социальном обеспечении 1935 года, когда страна всё ещё была погружена в Великую депрессию, а безработными оставались вдвое больше американцев, 20 процентов. Это законодательство было столь же многогранным и сложным и для Соединенных Штатов было ещё более новаторским, чем пакет реформы здравоохранения 2010 года, поскольку знаменовало первое масштабное участие федерального правительства в социальном обеспечении людей, не являвшихся ветеранами войн и их родственниками.

Главное отличие, с которым столкнулся Обама, вытекало из типа политических мер, которые он стремился реформировать: мер, порождающих особенно грозные препятствия. Любой лидер, стремящийся преобразовать «политику как обычно», неизбежно сталкивается с сопротивлением, с трудностями, обусловленными уже действующими мерами, практиками и институтами.(12) Однако характер и сложность задачи варьируются в зависимости от конкретных целей, которые ставят перед собой реформаторы, и исторического контекста, в котором они действуют. Рузвельт столкнулся с политическим ландшафтом, ставившим свои задачи, и не в последнюю очередь с Верховным судом, служившим главным препятствием на пути его политических амбиций. Его администрации приходилось конструировать политические меры так, чтобы обходить юрисдикцию Суда, и по возможности опираться на уже существующее, например на социальные программы, принятые некоторыми штатами. Но политическая повестка Обамы в нынешнем контексте потребовала от него борьбы, больше похожей на ту, что вели реформаторы Прогрессивной эры, вынужденные разрушать или перестраивать глубоко укоренившиеся отношения, чтобы добиться перемен.(13) Он не мог пойти по пути Рузвельта, обходя политические препятствия или просто надстраивая на существующем; ему приходилось находить способы пробиваться сквозь них, уничтожая или перестраивая их.

Дело в том, что Обама, учитывая свою политическую повестку, направил курс прямо на громаду «скрытого государства»: существующих политических мер, скрытых под поверхностью американских рыночных институтов и внутри федеральной налоговой системы. Вопреки обвинениям оппонентов в том, что его повестка подразумевает вторжение федерального правительства в частную сферу, Обама в действительности пытался перестроить густые заросли давно устоявшихся государственных мер, которые при этом остаются по большей части невидимыми для большинства американцев и чрезвычайно устойчивыми к изменениям. Попытки преобразовать эти меры, ставшие укоренившимися элементами современного управления, порождают глубоко конфликтную политику, которая систематически отталкивает общество, снижая шансы на успех или устойчивость реформ.