Н. Миронова – Северный Кавказ. Модернизационный вызов (страница 22)

Совершенно ясно, что распутать клубок столь сложных противоречий, основы которых закладывались исторически, является чрезвычайно трудной задачей. Попытаемся сформулировать некоторые из возможных подходов.

Наиболее очевидный вывод, который можно сделать по данному вопросу – проблему так или иначе необходимо решать. Невозможно в динамично меняющемся глобальном мире консервировать использование ключевых для региона ресурсов в соответствии с исторической традицией без значительных негативных экономических и социальных последствий. Даже представленный выше беглый анализ, по нашему мнению, демонстрирует – цена сохранения статус-кво в данном случае неоправданно высока: неэффективное использование земли, блокирование предпринимательской инициативы, нарушение прав граждан. Но при этом нужно учитывать, что и изменение ситуации невозможно без существенных издержек. Решение вопросов, связанных с перераспределением одного из ценнейших ресурсов в регионе – земли, по определению не может быть бесконфликтным. Здесь придется учитывать разные интересы, в определенной мере «выкупать» реформу у существующих элит, обеспечивать детальное информирование всех заинтересованных сторон и населения в целом о «правилах игры» в данном процессе. Тем самым для проведения преобразований необходима серьезная подготовительная работа. С учетом всех этих соображений можно рассматривать данную задачу как среднесрочную.

В рамках данной проблемы решению подлежат две группы тесно переплетающихся вопросов: связанных с целевым использованием земель и с организацией местного самоуправления. Начнем со второй группы вопросов.

Изменение границ муниципальных образований и в случае Кабардино-Балкарии, и в случае Республики Дагестан может основываться на двух подходах, которые можно рассматривать либо как альтернативные, либо как взаимодополняющие.

Один подход – это внедрение на территории каждой из республик унифицированной модели реорганизации системы местного самоуправления. В этом случае для Кабардино-Балкарии, в соответствии с федеральным законодательством и решениями Конституционного Суда Российской Федерации, возможен единственный вариант – включение межселенных территорий в состав тех поселений, с которыми они граничат. Тем самым отгонные пастбища в горах окажутся территорией горных, в первую очередь балкарских, поселений. Правда, это не значит, что они должны быть однозначно переданы в муниципальную собственность. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ, в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения (ст. 11.1 (4)). В условиях, когда приватизация земель данной категории запрещена, они могут быть:

• в региональной собственности;

• в собственности муниципального района;

• в собственности поселения.

Любые другие варианты требуют изменения федерального законодательства.

Ситуация в Дагестане еще более неоднозначна. В принципе можно рассматривать три возможных варианта упорядочивания муниципальной организации в республике.

1. Земли отгонного животноводства официально признаются частью горных районов республики, формирующиеся в местах компактного проживания людей сельские поселения становятся самостоятельными муниципальными образованиями в составе горных районов. Подобный вариант наиболее соответствует сложившимся традициям, однако во многом противоречит тенденциям современного развития соответствующих территорий, а также требует корректировки федерального законодательства.

2. Земли отгонного животноводства признаются частью равнинных районов республики, формирующиеся в местах компактного проживания людей сельские поселения становятся самостоятельными муниципальными образованиями в составе равнинных районов. Подобный вариант ликвидирует существующую чересполосицу и приводит муниципальную организацию в республике в соответствие с федеральным законодательством. Однако он с высокой степенью вероятности может резко обострить межнациональную напряженность, поскольку поселения, в основном населенные выходцами с гор, станут управляться районными властями, как правило, возглавляемыми представителями равнинных национальностей. В то же время там, где миграция с гор носит наиболее массовый характер, на районную муниципальную власть на равнине еще более активно смогут претендовать представители горных территорий.

3. Земли отгонного животноводства выделяются в отдельные муниципальные районы, формирующиеся в местах компактного проживания людей сельские поселения становятся самостоятельными муниципальными образованиями в составе этих новых районов. Это компромиссное решение, требующее определенных уступок и со стороны горных, и со стороны равнинных районов, а также значительной организационной перестройки работы на данных территориях. В то же время оно, как и предшествующее, согласует ситуацию в республике с требованиями федерального законодательства[122], а также признает де-юре по факту сложившуюся реальность – на кутанах сформировались новые сообщества, не принадлежащие по своим историческим и культурным корням к равнинным общностям, но уже достаточно автономные от социальных структур в горах. С этой точки зрения он представляется наиболее предпочтительным.

Все эти варианты подразумевают частичное изменение категорий земель, относящихся в настоящее время к отгонному животноводству: перевод их части в земли поселений, выделение жителям поселений полевых наделов и т. п. Однако масштабы данного изменения также должны быть определены в рамках подготовки земельной реформы.

Другой подход – это предоставление возможности различным сообществам, расположенным в горах и на равнине, договориться о взаимоприемлемом решении в каждом конкретном случае. В результате возникает мозаика различных моделей, отражающих смесь опоры на местные традиции с возможностями и потребностями современного экономического пространства. Ограничения при выборе моделей должны быть связаны, в первую очередь, с необходимостью соблюдения российского законодательства. Хотя если значительная часть сообществ выскажется за вариант, находящийся за пределами возможностей, предоставляемых федеральным законодательством, это будет серьезным аргументом в пользу его корректировки.

Каждый из предлагаемых подходов имеет свои плюсы и минусы. Выбор единой схемы дает возможность провести организационную перестройку достаточно быстро и технологично. Однако он не позволяет учитывать специфику ситуации в каждом конкретном случае, давать возможность конфликтующим сторонам искать наиболее приемлемые компромиссы. Это чревато усилением экономических и межнациональных конфликтов и общей напряженности ситуации в республиках. В то же время достижение решений на основе договоренностей может привести к существенному затягиванию процесса, стремлению все большего числа «игроков» принять в нем участие для реализации своих интересов, росту «цены» достижения компромисса. Кроме того, при изменении интересов «игроков» может быть поставлен вопрос о пересмотре принятого решения.

Представляется, что наиболее предпочтительной была бы смешанная схема, в соответствии с которой один из вариантов решения проблемы предлагается как основной. В случае несогласия хотя бы одной из заинтересованных сторон с данным вариантом предоставляется четко ограниченное время для достижения консенсуса по альтернативной модели, которая должна вписываться в рамки существующего российского законодательства. Если консенсус не достигнут, реализуется основной вариант.

В качестве заинтересованных сторон в случае Кабардино-Балкарии могут выступать органы местного самоуправления поселенческого и, возможно, районного уровня в горных районах, претендующие на межселенные территории, и органы местного самоуправления поселений на равнине, хозяйствам которых соответствующие территории принадлежали в советское время. В Дагестане это должны быть органы местного самоуправления горных поселений и районов, в состав которых сейчас формально входят кутанные земли, органы местного самоуправления муниципальных районов на равнине, к которым эти земли непосредственно прилегают, и так или иначе избранные представители самих прикутанных территорий (скорее всего, для их определения понадобится специальная процедура).

Особой проблемой является выбор базового варианта, который принимается «по умолчанию» и от которого во многом будет зависеть общая схема муниципальной организации в соответствующем регионе. Очевидно, интересы различных участвующих в процессе решения этого вопроса сторон будут противоположны. Поэтому неизбежно возникнет противоречие между тем вариантом, который выгоден существующей элите и направлен на сохранение статус-кво, и тем вариантом, который мог бы способствовать ускорению экономического развития, но не имеет серьезной лоббистской поддержки. Полностью разрешить данное противоречие в пользу потенциальной «коалиции роста» практически не представляется возможным. В то же время, для того чтобы ограничить возможности административного диктата в данном вопросе, можно попытаться использовать следующие инструменты:

• поднять решение вопроса на надреспубликанский уровень, например на уровень Северо-Кавказского федерального округа;