Н. Миронова – Северный Кавказ. Модернизационный вызов (страница 21)

В то же время наличие ограничений на использование земли, а также сохранение преемственности с советскими временами в вопросах землепользования приводит к недоиспользованию потенциала данных ресурсов. С одной стороны, это связано с невозможностью легально использовать землю в соответствии с критериями наивысшей эффективности, ориентируясь на складывающуюся рыночную ситуацию. Достаточно сказать, что часть земель отгонного животноводства занимает территорию махачкалинской агломерации, близкую к берегу Каспийского моря. С другой стороны, по факту на землях отгонного животноводства обычно закрепляются преемники колхозов и совхозов советских времен, руководители которых имеют тесные связи с региональной и местной элитой. Именно они регулируют распределение данных земель и ограничивают доступ к ней новых предпринимателей, способных более эффективно организовать сельскохозяйственное производство[118] либо иную экономическую деятельность. Это является одним из факторов, ведущих к перекрытию социальных лифтов в северокавказских республиках и усиливающих социальную напряженность.

Во-вторых, в Республике Дагестан требует решения вопрос о статусе населенных пунктов, возникших на землях отгонного животноводства, в которых проживают тысячи людей. Формально эти населенные пункты не существуют, поскольку земли, на которых они возникли, относятся к сельскохозяйственным. Особенно активно дебатируется вопрос о придании статуса муниципальных образований одиннадцати подобным селениям. Судя по всему, в течение определенного времени в них существовали органы местного самоуправления. Во всяком случае, в июне 2005 г. в Закон Республики Дагестан «О статусе и границах муниципальных образований Республики Дагестан» была внесена поправка, в соответствии с которой органы местного самоуправления одиннадцати сельских поселений, расположенных на землях отгонного животноводства, прекращают свою деятельность по истечении срока полномочий и вновь не формируются[119]. В дальнейшем эта поправка была исключена из текста закона, и формально данные населенные пункты на настоящий момент должны иметь статус сельских поселений. Это же в целом подтверждают данные Общероссийского классификатора территорий муниципальных образований (ОКТМО) по Республике Дагестан, который разработан в 2009 г. Управлением организации статистического наблюдения и контроля, Главным межрегиональным центром обработки и распространения статистической информации и территориальными органами Федеральной службы государственной статистики. Однако, по имеющейся информации, на практике это решение не реализовано. Применительно к остальным населенным пунктам на прикутанных землях данный вопрос даже не поднимался.

В то же время такое положение становится все более неприемлемым. Здесь важно отметить как вопиющее несоответствие подобной ситуации российскому законодательству, так и реальные проблемы и дополнительные трансакционные издержки, которые порождаются этой ситуацией.

Так, статья 11 Федерального закона № 131-ФЗ в число требований к установлению границ поселений включает следующие:

• в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый);

• границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав.

Очевидно, что существующая в Дагестане муниципальная организация противоречит как требованию наличия общей территории поселения, так и условию пешеходной доступности. Более того, расположение земель отгонного животноводства в ряде случаев приводит к тому, что требование наличия общей территории нарушается и для поселений равнинной части республики[120].

Содержательные вопросы, порождаемые подобной ситуацией, можно разделить на несколько групп. Наиболее очевидны технические проблемы, связанные с неудобством для населения ездить получать документы в горные районы. Однако это – лишь надводная часть айсберга. Из-за отсутствия органов местного самоуправления права жителей прикутанных населенных пунктов оказываются хуже защищены, неоправданно большую роль в организации жизни этих территорий играют руководители расположенных на них сельскохозяйственных предприятий.

Наконец, необходимо учитывать, что отношения сообществ, формирующихся в прикутанных населенных пунктах, с сообществами «материнских» горных поселений приобретают все более неоднозначный характер. С одной стороны, до сих пор сохраняются достаточно тесные связи, часть населения попеременно живет то на кутане, то в горах, многие возвращаются с кутана на выходные. С другой стороны, усиливаются процессы дифференциации. Сообщества на равнине становятся все более гетерогенными, на подобных территориях могут компактно проживать жители разных горных сел или даже районов. Их экономические потребности и интересы постепенно обособляются. Часть населения кутанов вообще никогда не была в горах. В этих условиях сохранение единых муниципалитетов со временем теряет смысл и с социальной точки зрения.

В-третьих, ситуация с землями отгонного животноводства является фактором, обостряющим межнациональные конфликты. Можно даже сказать, что в Кабардино-Балкарии эти конфликты в открытых формах были в значительной части спровоцированы ситуацией с межселенными территориями, во многом исторически представлявшими собой отгонные пастбища. В КБР, в отличие от Дагестана, основной проблемой является организационная форма и форма собственности на отгонные пастбища, расположенные в горах, в первую очередь в местах компактного проживания балкарцев. Балкарские национальные движения требуют включения данных территорий, в соответствии с Федеральным законом 131-ФЗ, в земли поселений по месту их расположения и передачи их в муниципальную собственность. Кабардинские движения, ссылаясь на учет особенностей отгонного животноводства, настаивают на передаче территорий отгонных пастбищ тем муниципальным образованиям на равнине, которые пользовались ими в советское время: в соответствии с колхозной картой 1980-х гг. либо по границам 1922 г. При этом, в соответствии с их позицией, пастбища могут сохраняться в региональной собственности[121].

Несмотря на требование Конституционного Суда о ликвидации межселенных территорий, ситуация выглядит достаточно тупиковой.

Любая попытка выполнить это решение наталкивается на недовольство кабардинской стороны, затягивание с его выполнением вызывает протестные акции балкарцев. Пока же этими землями распоряжается республиканская власть, они все в большей мере оформляются в региональную собственность.

В Дагестане процессы миграции горцев на равнину, как уже указывалось выше, в течение длительного времени приводили к накоплению межэтнической напряженности. Судя по всему, это было одним из важнейших факторов, приведших к тому, что в сфере организации землепользования и муниципальной организации просматривается максимальная ориентация на сохранение того баланса, который сложился в предшествующий период. Однако это не решает проблему, скорее загоняя ее в тупик и приводя к подспудному накоплению противоречий. В то время как фактически принадлежащие горным районам территории отгонных пастбищ недоиспользуются из-за ограничения их специализации, жители равнины страдают от малоземелья, отсутствия места для строительства жилья, невозможности комплексного развития инфраструктуры. При этом стихийное распространение стационарных населенных пунктов на землях, формально имеющих статус земель отгонного животноводства, расценивается коренными жителями как самовольный захват территории, исконно принадлежащей проживающим на равнине национальностям, чужаками с гор. Причем активное выделение горцам земельных участков под жилищное строительство, происходящее вне правовых рамок на землях сельскохозяйственного назначения, где жилищное строительство формально запрещено, приводит к дальнейшему обострению конфликтов. В результате, как и в Кабардино-Балкарии, блокируется реализация уже принятых законодательных актов, в данном случае – легализация населенных пунктов на землях отгонного животноводства и формирование соответствующих муниципальных образований.

Необходимо также учитывать, что процессы миграции с гор затрагивают не только земли отгонного животноводства, но и прилегающие к ним места проживания равнинного населения. Все более смешанный национальный состав населенных пунктов на равнине рассматривается как угроза сохранения власти у «титульной» нации – результаты выборов в местные органы власти могут оказаться непредсказуемыми. Уже сейчас некоторые муниципальные районы на равнине возглавляются представителями горных народностей.