Н. Миронова – Северный Кавказ. Модернизационный вызов (страница 23)

• образовать общественный совет по решению вопроса раздельно по каждому региону с широким представительством различных общественных сил (в то же время это не означает максимального расширения его численного состава, совет должен быть достаточно компактным);

• четко определить регламент работы совета и процедуру выработки решения, а также временные рамки, в которые решение должно быть принято;

• заранее установить, по какому варианту будет двигаться реформа в случае, если компромисс не будет найден;

• определить возможности и границы выкупа реформы у региональной элиты.

Очевидно, что подобные механизмы могут иметь какой-то эффект только в том случае, если на надреспубликанском уровне действительно существует субъект, заинтересованный в ускорении модернизации Северного Кавказа.

Вопрос требует более глубокой проработки, но на данный момент можно обсудить два подхода к организации данной процедуры.

1. Проведение обследования существующих земель отгонного животноводства на предмет оценки масштабов их реального использования под данные цели, а также определения сравнительной эффективности альтернативных вариантов использования соответствующих земель. Результаты подобного исследования, а также разработанные на их основе предложения по изменению направлений разрешенного использования земельного фонда должны стать предметом широкого общественного обсуждения, после чего могут быть приняты решения по корректировке границ земель отгонного животноводства. Особенно актуально проведение подобной работы применительно к Республике Дагестан. Причем принципиально важно, чтобы ее результаты были вынесены на обсуждение уже после того, как будет определена модель муниципальной организации и тем самым будет окончательно сформирована система интересов вокруг земельной реформы.

2. Заявительный принцип изменения целевого использования земель. Он может быть реализован как в дополнение к первому направлению, так и в качестве альтернативы в том случае, когда потребность в подобном пересмотре не носит массового характера. Здесь также должна быть проработана четкая процедура, в том числе определены:

• орган, отвечающий за принятие решений;

• основания, по которым заявитель может претендовать на изменение направления использования земель;

• основания, по которым потребителю может быть отказано в изменении целевого использования земель;

• сроки принятия решений;

• механизмы мониторинга данной процедуры и органы, ответственные за его проведение.

Глава 4. Земельные реформы новейшего времени: типология, достижения, проблемы

4.1. Понятие земельной реформы

Земельные реформы новейшего времени представлены несколькими типами. Прежде всего хотелось бы выделить земельные реформы, направленные на изменение земельных отношений, такие как разгосударствление, национализация и перераспределение частных земель. Именно перераспределение земельных ресурсов до 60-х гг. прошлого столетия было принято называть земельными реформами[123]. Постепенно в англоязычной литературе произошло расширение семантического поля термина «земельная реформа» (land reform), используемого сегодня в качестве синонима термина «аграрная реформа»[124]. На современном этапе меры, направленные на улучшение условий землепользования, также рассматриваются как земельные реформы. Такие улучшения могут быть достигнуты за счет закрепления прав граждан или их сообществ на уже используемые земельные участки, за счет географической консолидации разрозненных участков, принадлежащих одному собственнику, за счет реформирования налоговой системы и пр. Этот тип реформ может включать в себя создание земельного кадастра, его компьютеризацию, регистрацию земельных участков и выдачу свидетельств государственного образца, создание или оптимизацию государственных институтов, администрирующих землепользование, и пр. Реформы этого типа актуальны сегодня для большинства развивающихся стран.

Реформы, непосредственно направленные на изменение земельных отношений в свою очередь могут подразделяться на:

• национализацию земельных ресурсов;

• разгосударствление или приватизацию земельных ресурсов;

• перераспределение ресурсов, подразумевающее изъятие или выкуп земель у частных землевладельцев в пользу безземельного или малоземельного населения.

Среди земельных реформ этого типа наиболее распространены на современном этапе приватизация и перераспределение ресурсов. Реформы, направленные на разгосударствление, являются характерной чертой постсоциалистических обществ. Они осуществляются либо на основе реституции прав, как, например, в Болгарии и Румынии, либо на основе уравнительного распределения участков, как это произошло в России в рамках реализации Указа Президента Российский Федерации «О неотложных мерах по реорганизации колхозов и совхозов» от 29 декабря 1991 г. и последующих постановлений Правительства.

Реформы, направленные на перераспределение ресурсов частных собственников, сегодня чаще предполагают хотя бы частичный выкуп земель у землевладельцев. Подобные реформы во второй половине ХХ в. были инициированы в отдельных странах Южной Америки, в частности в Бразилии и Колумбии, а также на Ближнем и Среднем Востоке, например в Иране в 1960-х гг. Однако земельные реформы второй половины прошлого столетия также включали перераспределение, не предполагающее компенсаций бывшим владельцам. Такая реформа, нацеленная на обеспечение землей малоземельных и безземельных крестьян, была осуществлена революционным правительством Насера[125] в Египте в середине ХХ в.[126] Земли, изъятые или выкупленные у частных собственников, могут передаваться в частную или коллективную собственность. Оформление коллективной собственности на земельные ресурсы является новшеством последних десятилетий. Такая реформа осуществляется на современном этапе в Шотландии. Приведем несколько примеров основных видов земельных реформ новейшего времени.

4.2. Экспроприация и перераспределение земель в частную собственность: земельная реформа Насера (Египет)

Как отмечалось, примером реформирования земельных отношений, предполагающего перераспределение ресурсов, может послужить египетская реформа 1950–1970-х гг. Основной целью этой земельной реформы была ликвидация слоя крупных землевладельцев, составлявших серьезную политическую силу, противостоящую власти Насера[127]. В рамках реформы была законодательно ограничена площадь наделов, находящихся в собственности одной семьи и индивидуальном владении. Согласно Хансен[128], максимальный размер земельных наделов ограничивался в рамках реформы несколько раз. Максимум 1954 г. составлял 200 федданов (1 феддан примерно равен 1,06 акра), в 1961 г. он был снижен до 100 федданов, а в 1969 г. возможный максимум достиг 50 федданов. Несмотря на то что изъятые земли не подлежали компенсации, крестьяне должны были оплатить выделяемые им земли, хотя и по ценам значительно ниже рыночных. Также крестьяне, приобретавшие право собственности, могли воспользоваться кредитами с минимальными ставками. В результате реформы 1,5 млн федданов сельскохозяйственных земель было изъято у собственников, владевших участками общей площадью более чем 50 федданов, и передано сельскому населению, владевшему участками площадью менее 5 федданов. В рамках реформы 350 тыс. домохозяйств получили доступ к земельным ресурсам, в том числе дополнительным (т. е. увеличили площадь своих земельных наделов)[129].

Реформа также включала в себя преобразование сельскохозяйственных кредитных кооперативов, которые находились под контролем крупных землевладельцев. Реформированные кооперативы переходили под контроль государства. К 1963–1964 гг. подконтрольные государству кооперативы охватывали все сельское население страны[130]. Проводниками государственной политики на местах были председатели кооперативов, назначенные правительством и являвшиеся сотрудниками Министерства сельского хозяйства. Основной целью председателей был политический контроль над сельскими производителями, рассматривавшимися как оппозиция новому государственному строю[131]. Министерство сельского хозяйства через председателей кооперативов определяло севооборот культур, осуществляемый на участках, находившихся в частной собственности крестьян. Это позволяло засевать большие площади, состоящие из наделов отдельных владельцев, одной культурой. Таким образом, кооператив мог заниматься подготовкой почвы перед посевом на всей территории, предназначавшейся для определенной культуры, а значит, использовать технологичные методы обработки почв и осуществлять ирригацию. Дальнейшие работы, такие как посев, прополка посевов, внесение удобрений и сбор урожая, каждый владелец осуществлял самостоятельно на своем участке. Кроме того, кооперативы занимались распространением семян и удобрений и реализацией основных видов продукции. Все основные производственные решения принимались председателями кооперативов[132].

Кооперативы были включены в национальную плановую систему. В результате распределения запланированного объема производства той или иной культуры на национальном уровне каждая провинция, каждый кооператив и каждый производитель согласовывали площади, занимаемые той или иной культурой. В определенной степени на соотношение объема производства различных сельскохозяйственных культур влияли политические факторы. Например, производство значительных объемов хлопка в отдельные годы определялось необходимостью закупки военной техники из Советского Союза, где в связи с неурожаем в республиках Средней Азии была востребована именно эта культура.