Н. Миронова – Северный Кавказ. Модернизационный вызов (страница 20)
При этом, если рассмотреть разрешенные на данных землях направления сельскохозяйственной деятельности, станет очевидно, что они выходят за рамки отгонного животноводства. Так, в соответствии с региональным законодательством, в зависимости от характера систематического использования земли отгонного животноводства подразделяются на пашню, пастбища, сенокосы и другие угодья. Сельскохозяйственные предприятия, учреждения и организации, имеющие отгонное землепользование, вправе предоставлять во временное пользование земельные участки для огородничества работникам, временно проживающим на данных землях и осуществляющим производственные функции. В то же время работникам сельскохозяйственных предприятий, учреждений и организаций, постоянно проживающим на землях отгонного животноводства, Правительство Республики Дагестан может предоставить земельные участки для организации крестьянских (фермерских) хозяйств из земель специального земельного фонда, причем специализация данных хозяйств не оговаривается. С разрешения Правительства Республики Дагестан на данных землях возможна также закладка многолетних насаждений. Фактически жесткие ограничения устанавливались лишь на распашку вне участков регулярного орошения.
Что касается муниципальной организации, то региональная специфика, связанная с традиционными формами отгонного животноводства и особенностями системы расселения, отражена в регионе следующим образом. В Законе Республики Дагестан «О статусе и границах муниципальных образований Республики Дагестан» от 13.01.2005 № 6 указано, что в населенных пунктах на землях отгонного животноводства, не зарегистрированных в установленном порядке, местное самоуправление осуществляется населением в составе сельских поселений, входящих в муниципальные районы, за которыми закреплены эти земли (ст. 53)[112]. Данная, не очень понятная фраза отражает одну из наиболее острых проблем, связанных с землями отгонного животноводства в республике.
Смешивание процессов организации отгонного животноводства и переселения горцев на равнину привело к тому, что на землях отгонного животноводства, отнесенных к категории земель сельскохозяйственного назначения, возникли многочисленные населенные пункты, многие из них – достаточно крупные. По имеющимся оценкам, подобных населенных пунктов около двухсот[113]. В то же время, в соответствии с Земельным кодексом РФ, землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта (ст. 77.1). На них могут возводиться лишь здания, строения, сооружения, используемые для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции. Правда, региональным законодательством Республики Дагестан предусмотрено, что с разрешения Правительства Республики Дагестан на землях отгонного животноводства возможно строительство жилья для животноводов, а также производственных построек капитального характера, однако даже это не до конца согласуется с положениями федерального законодательства, направленными на защиту целевого использования сельскохозяйственных земель. Зарегистрировать же населенный пункт без изменения категории земель вообще не представляется возможным.
Новая Шангода – это поселок примерно в 120 дворов, со своей школой, двумя мечетями, кладбищем, с газом и водопроводом. Юридически такого поселения не существует – это кутан сельскохозяйственного предприятия (СХП) селения Шангода Гунибского района Дагестана. В горном селе – «метрополии» на настоящий момент осталось 25 дворов (раньше было 80), хотя многие жители Новой Шангоды еще имеют дома в «старой». У кого-то они уже разрушены, у кого-то там живут родственники, кто-то приезжает на выходные и на праздники. В то время как в Новой Шангоде постоянно проживает около 500 человек, в «старой» Шангоде – около 80, из которых 20 работают в сельской школе. Еще около двух десятков семей проживают в соседнем от «старой» Шангоды селении – Шитлиб. Там уже нет школы, дети учатся в Шангоде. Выходцы из с. Шитлиб тоже селятся в Новой Шангоде (когда-то у двух этих селений был один колхоз и один кутан).
По закону на землях отгонного животноводства нельзя строить постоянных сооружений, земля может быть арендована только под выпас и содержание скота, а также выращивание кормов. Тем не менее, как и в других подобных «населенных пунктах», в Новой Шангоде распоряжением директора сельскохозяйственного предприятия, у которого в аренде или в бессрочном пользовании находятся кутанные земли, выделяются в субаренду участки земли де-факто под индивидуальное жилищное строительство. Администрация СХП Новая Шангода выделила около 500 подобных участков своим жителям.
Особая привлекательность земли на данной территории определяется близостью к Махачкале – примерно 20 км от городских окраин. Это факт существенно влияет на рыночную стоимость земли (на кутанах, как и на других территориях, отсутствие формального права собственности не блокирует функционирование рынка земли). В то время как на других кутанах стоимость участка часто составляет 15–20 тыс. руб., в Новой Шангоде участки в центре села могут стоить 500–600 тыс., на окраине – примерно 150 тыс. Зависимость стоимости участка от близости к «центру», судя по всему, не в последнюю очередь определяется соображениями защищенности существующего здесь неформального права собственности. Бытует представление, что если какой-то территорией в ходе переговоров с республиканскими властями или с кумыкской районной администрацией придется пожертвовать или ее придется «выкупать», то это, скорее всего, будет окраина. В то же время риск потерять всю незаконно застроенную землю в целом практически не рассматривается – рано или поздно, но предоставленные жителям участки будут легализованы, «им обещали».
Основное место работы населения Новой Шангоды – Махачкала. Примерно в 800 метрах от края этого населенного пункта проходит трасса Махачкала – Хасавюрт и останавливается маршрутка. У некоторых – свой транспорт. Хозяйственных связей между селениями Шангода и Новая Шангода почти не осталось. Животноводы в горах свой скот на равнину не перегоняют, а стадо СХП никак не связано со «старой» Шангодой.
На настоящий момент населенные пункты, расположенные на кутанах, в административном плане относятся к горным территориям. Расстояние между «метрополией» и кутаном может составлять 150–200 км. Сельская администрация на кутанах является частью администрации горного поселения. Представители расположенных на кутанах населенных пунктов входят в представительный орган горного поселения, а также представительный орган соответствующего муниципального района. Простые технические справки жители могут получить на кутане, но для решения финансовых вопросов (например, оформления жилищных субсидий, пособий) вынуждены ехать в администрацию горного поселения. Финансирование коммунальной и социальной инфраструктуры населенных пунктов на кутане частично происходит через бюджет «материнского» поселения в горах, частично – через специальные созданные для этой цели региональные структуры[114].
В Кабардино-Балкарии законодатель пошел по другому пути. Особый статус земель отгонного животноводства не устанавливался, однако земли, использовавшиеся для этих целей в советское время, наряду с некоторыми другими категориями земель, были отнесены к межселенным территориям. Отметим, что, в соответствии с федеральным законодательством, Кабардино-Балкарская Республика не входит в число регионов с низкой плотностью сельского населения, в которых региональные власти имеют право выделять межселенные территории. Соответственно вся территория республики должна быть разделена между поселениями и городскими округами. Кроме того, вопреки федеральному законодательству, в соответствии с которым межселенными территориями распоряжаются органы местного самоуправления муниципального района, республиканская власть во многом взяла на себя управление данными землями.
Изначально площадь межселенных территорий занимала более половины территории республики, разброс по отдельным районам составлял от 6 % до 84 %. В 2006 г. площадь подобных территорий была существенно снижена, в первую очередь за счет трех горных районов (Черекский, Чегемский, Эльбрусский). Сокращение по ним составило от 2,2 до 4,4 раз, в целом по республике площадь данных территорий снизилась до 28 %[115]. Тем не менее, хотя Конституционный Суд Российской Федерации признал незаконным выделение в республике межселенных территорий, данный вопрос до сих пор не решен.
Ситуация с землями отгонного животноводства стала предметом постоянной напряженности в обеих республиках.