Н. Миронова – Северный Кавказ. Модернизационный вызов (страница 19)

Для мелких хозяйств издержки на сезонный отгон скота зачастую экономически не оправдываются, поскольку разница привеса, получаемого на том или ином пастбище, может дать существенную прибыль, лишь аккумулируясь в стаде определенного размера[103]. Соответственно с увеличением расстояния между сезонными пастбищами и, как следствие, увеличением издержек снижается экономическая обоснованность сезонного отгона скота.

Таким образом, конкурентноспособность технологии отгонного животноводства зависит от конкретных локальных условий. Среди них в первую очередь необходимо отметить природно-климатические условия, ландшафт, модель расселения и расстояния между сезонными пастбищами, а также породы и виды скота, составляющие местное стадо. Например, пастбищное содержание скота затратно с точки зрения количества используемых земельных ресурсов. Соответственно выделение под пастбища плодородных земель в благоприятных климатических условиях, особенно расположенных вблизи крупных урбанизированных центров, может быть неоправданным. Но в горной местности технология отгонного животноводства позволяет включить в хозяйственный оборот высокогорные склоны, возможности использования которых иными способами ограничены. В условиях засушливого климата отгонное скотоводство – едва ли не единственный способ сельскохозяйственного производства.

Процессы отгонного животноводства были неразрывно связаны с одним из крупнейших миграционных процессов на Северном Кавказе – переселением горцев на равнину. Во всяком случае, подобная связь напрямую просматривается в Республике Дагестан. Это переселение было одним из целевых направлений политики советской власти в отношении Северного Кавказа с начала 1920-х гг. Однако его реализация тормозилась тем, что горцы оказались особенно подвержены малярии, их смертность от этого заболевания на равнине была чрезвычайно высока. После того как проблема малярии была решена, процесс пошел более успешно, сначала в принудительных, а затем и в стихийных формах. При этом использовались как раз особенности отгонного животноводства, горцы переселялись на кутанные земли своих колхозов и совхозов. Овцеводы со скотом спускались на равнину, там они отстраивались, производили запашку, и «таким образом постепенно экономически связывались с равниной, а затем и вовсе обосновывались на освоенных землях»[104].

Для обеспечения данного процесса в равнинных районах проводилась реорганизация землеустройства и землепользования, в том числе путем ликвидации мелких населенных пунктов с передачей земель горным хозяйствам и изменением профиля их хозяйственного использования. Кроме того, проводилось осушение значительных площадей заболоченных земель. В результате практически все горные районы стали располагать сельскохозяйственными угодьями в равнинной зоне, не имеющей общих границ с соответствующими горными районами. Например, на территории Бабаюртовского района имели земли колхозы и совхозы 20 горных и предгорных районов республики, они использовали 78 % сельхозугодий района. На территории Ногайского района 79,9 % сельскохозяйственных угодий использовалось хозяйствами 15 районов Дагестана. В Кизилюртовском районе 56 % сельскохозяйственных угодий использовались землепользователями других районов, в Тарумовском – 56,5 %, в Дербентском – 40,2 %, в Кизлярском – 34 %[105].

Точно оценить масштабы переселения на сегодняшний день не представляется возможным. К сожалению, методика переписи населения не позволяет четко разграничивать жителей горных и равнинных территорий (более того, здесь часто происходит двойной счет, одни и те же люди учитываются и как жители горных селений, и как жители прикутанных хозяйств). Причины подобной ситуации кроются в особенностях муниципальной организации в Республике Дагестан, о которой будет сказано ниже. Однако по результатам проводимых исследований можно сказать, что, скорее всего, большая часть населения, формально относящегося к горным территориям, по факту обосновалась на равнине. Так, например, по информации местной администрации села Согратль, из 3432 человек фактически в селе проживают 1100–1200, в основном пенсионеры. Остальные в основном живут в Махачкале или на кутане. В печати приводились примеры, что из 25 тыс. официально зарегистрированных жителей горного Цунтинского района 15 тыс. по факту живут в равнинном Бабаюртовском районе[106]. Схожая ситуация – и в Тляротинском районе.

Переселение горцев на равнину приводило к вытеснению с исконных земель равнинных жителей: кумыков, ногайцев и т. п. Так, по имеющимся оценкам, уже к началу 1980-х гг. аварцы являлись большинством населения более чем в 100 населенных пунктах равниной зоны[107]. К концу ХХ в. они составляли 80 % жителей Кизилюртовского района, более 38 % населения Хасавюртовского района, 22 % населения Бабаюртовского района. С учетом проживающих на данных территориях горцев других национальностей их доля в населении равнинных районов оказывается еще выше[108]. Тем самым была создана база для усиления межэтнического напряжения, возникновения межнациональных конфликтов. Неслучайно первой национальной общественно-политической организацией, образованной в Дагестане, было кумыкское народное движение «Тенглик». По мнению исследователей, «…протесты кумыков оказались особенно массовыми и хорошо организованными по той причине, что земли их традиционного проживания в результате многолетних переселений на равнинные земли жителей горных регионов стали территорией, населенной этнически смешанным составом. Даже села на равнине становились этнически смешанными. По мнению активистов “Тенглик”, это губительно подействовало на традиционную национальную культуру кумыков и существенно снизило их “политико-административный статус на своих исконных землях”»[109].

Комплекс факторов, определяющихся взаимосвязью системы расселения, традиционных, но находящихся в кризисе форм хозяйствования, межнациональных отношений, очевидно, плохо вписывался в стремление к унификации форм организации местного самоуправления, выразившимся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ. Поэтому уже в 2004 г. в законодательство была внесена поправка, предусматривающая, что на территориях субъектов Российской Федерации, в которых исторически сложились традиционные формы отгонного животноводства, территории и границы муниципальных образований устанавливаются в соответствии с общими положениями муниципального законодательства о территориальной организации местного самоуправления, однако с учетом законодательства субъекта Российской Федерации, регулирующего порядок определения территорий и использования земель в целях отгонного животноводства, и особенностей расселения населения на указанных территориях (ст. 85.3). Тот путь, который был выбран законодателем для учета местных особенностей в северокавказских республиках, привел к очевидной правовой коллизии: как должен урегулироваться вопрос, если соответствие федеральному законодательству требует одного решения, а учет законодательства субъекта Федерации – другого, иногда прямо противоположного? Подобная неопределенность еще более повысила конфликтность и без того непростого клубка противоречий, сложившихся на данных территориях.

Попробуем понять, как же данные вопросы регулируются на настоящий момент.

В законодательство всех северокавказских республик включено требование федерального закона о том, что земли отгонного животноводства не подлежат приватизации. При этом по меньшей мере в трех регионах, где этот вопрос был исследован – в Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии и Дагестане, – под землями отгонного животноводства имеются в виду те земли, которые использовались с данной целью в советское время. Изменения, связанные с существенным снижением масштабов отгонного животноводства, а также с рыночными факторами, влияющими на сравнительную эффективность различных видов экономической деятельности на земле (другими словами, альтернативными издержками различных вариантов использования земли), учтены не были[110].

Законодательство о статусе земель отгонного животноводства принято только в Республике Дагестан. Базовым законом по данному вопросу является Закон «О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан» от 9.10.1996 № 18. К землям отгонного животноводства этим законом отнесены «земли в исторически сложившихся границах Республики Дагестан, предоставленные хозяйствам для ведения отгонного животноводства и другого технологически связанного с ним сельскохозяйственного производства на территориях других административных районов в плоскостных и горных районах республики, государственного земельного фонда, а также государственных трасс скотопрогонов, выделенные в установленном порядке для передвижения скота, стоянок и выпаса по пути следования с летних пастбищ на зимние и обратно»[111]. Земли отгонного животноводства относятся к собственности Республики Дагестан и имеют особый статус. Управление и распоряжение данными землями осуществляется правительством республики либо уполномоченным им органом. Государственным и муниципальным учреждениям и казенным предприятиям земли отгонного животноводства предоставляются в постоянное (бессрочное) и срочное (на 1 год) пользование. Остальным юридическим лицам, а также гражданам такие земли сдаются в аренду без права приватизации. Срок аренды не должен превышать 49 лет. Ставка арендной платы привязана к ставке земельного налога.