Милтон Фридман – Капитализм и свобода (страница 36)
Таким образом, во многих случаях лицензирование, наделяющее представителей данной профессии правом решать, кто может работать по этой профессии, фактически не отличается от средневековой системы гильдий. Со стороны кажется, что на практике лицензии часто выдаются из соображений, не имеющих никакого отношения к профессиональной компетентности, и в этом нет ничего странного. Когда несколько человек решают, могут ли другие люди работать по их специальности, то на их решение могут повлиять совершенно посторонние факторы, зависящие от личных качеств членов сертификационной комиссии и от настроений в обществе. Геллхорн напоминает, что в США во времена маккартизма для многих профессий ввели присягу лояльности: «Согласно закону, принятому в Техасе в 1952 году, для получения лицензии фармацевта человек должен был заявить под присягой, что не является членом компартии и никак не связан с ней. А также не является членом какой-либо группы или организации, выступающей за свержение правительства США насильственными, незаконными и антиконституционными методами, и не поддерживает деятельность такой группы или организации». Непонятно, какая связь существует между этой присягой и здоровьем людей, защите которого якобы должно служить лицензирование аптекарей? Не более обоснованно и требование к профессиональным боксерам и борцам в штате Индиана, которые должны поклясться, что не являются подрывными элементами… Одному учителю музыки в начальной школе пришлось уволиться, когда выяснилось, что он член компартии. Он с большим трудом устроился работать настройщиком пианино в округе Колумбия. Разумеется, причиной его проблем с трудоустройством были его «коммунистические взгляды». Ветеринарам в штате Вашингтон запрещается лечить коров и кошек до тех пор, пока они не поклянутся под присягой, что не состоят в компартии»[31].
Как бы ни относиться к коммунизму, трудно найти связь между запретами для членов компартии заниматься профессиональной деятельностью и профессиональными качествами, которые требуются для получения лицензии. Как показывает Геллхорн на других примерах, в некоторых случаях из-за таких запретов возникает совершенно абсурдная ситуация[32].
Во многих штатах парикмахеры обязаны иметь лицензии, причем для ее получения нужно выполнить очень странные требования. Например, в штате Мэриленд суд отменил закон, аналоги которого до сих пор действуют в некоторых других штатах, указав в своем решении: «Суд считает необоснованными содержащиеся в законе требования к начинающим парикмахерам пройти курс обучения по научным основам парикмахерского дела, гигиене, бактериологии, гистологии волос, кожи, ногтей, мышц и нервов, строению головы, лица и шеи, химическим основам стерилизации и антисептиков, болезням кожи, волос, желез и ногтей, основам стрижки, бритья, а также укладки, подравнивания, окраски и изменения цвета волос»[33]. И еще одна цитата о лицензиях парикмахеров: «Ни в одном из 18 штатов, где в 1929 году исследовалось состояние парикмахерского дела, для получения лицензии не требовался диплом «парикмахерского колледжа», хотя стажировка была обязательна. В настоящее время законы штатов обычно требуют, чтобы парикмахеры окончили парикмахерскую школу, где они прошли курс обучения длительностью не менее (а зачастую и более) 1000 часов по таким, например, «теоретическим» дисциплинам, как стерилизация инструментов, и после этого еще какое-то время проработали стажерами»[34]. Полагаю, эти цитаты наглядно показывают, что проблема лицензирования профессий – не просто еще один банальный пример результата вмешательства государства. В нашей стране она ведет к серьезным нарушениям свободы людей заниматься любой деятельностью по своему свободному выбору. И важность этой проблемы может возрасти еще больше, потому что от законодательных органов постоянно требуют расширить применение лицензирования.
Прежде чем приступить к обсуждению достоинств и недостатков лицензирования, стоит пояснить, почему такая система существует и какую общую политическую проблему выявляет эта тенденция применения специального законодательства. Вряд ли общественность заинтересована в таких законах, как действующее во многих штатах специальное законодательство, требующее, чтобы утверждением парикмахеров занималась комиссия, состоящая из других парикмахеров. В действительности такие законы принимаются по совсем другой причине: группы производителей имеют всегда больше влияния на политику, чем группы потребителей. Хотя об этом очевидном факте много говорят, значение его трудно переоценить[35].
Каждый из нас является одновременно и производителем, и потребителем. Однако мы уделяем гораздо больше внимания тому, что производим, чем потребляемому, хотя потребляем мы огромное число товаров. В результате люди одной и той же профессии, например парикмахеры или врачи, очень интересуются специфическими проблемами свого дела и всегда готовы активно участвовать в их решении. С другой стороны, те из нас, кто стрижется в парикмахерской, ходят туда редко и тратят на такие визиты незначительную часть своих доходов. Поэтому клиентов мало интересуют проблемы парикмахеров. Вряд ли кто-либо из нас готов ходить по кабинетам законодателей, чтобы доказать несправедливость ограничений работы парикмахеров. Такая же ситуация и с таможенными пошлинами. Группы, полагающие, что они особым образом заинтересованы в определенных таможенных пошлинах, – это замкнутые группы. Для них конкретная таможенная пошлина очень важна, а для общественности вопрос отдельной таможенной пошлины не имеет особого значения. В итоге из-за отсутствия законов, запрещающих лоббирование, группы производителей всегда влияют на законодателей и исполнительные органы сильнее, чем разрозненные и разобщенные группы потребителей. Если посмотреть на ситуацию с этой точки зрения, то вызывает удивление не то, что у нас так много абсурдных законов о лицензировании, а то, что их гораздо меньше, чем могло бы быть. Удивительно, как мы вообще смогли в нашей стране и других странах хотя бы частично оградить профессиональную деятельность от государственного закона.
Единственным способом противостоять лоббированию групп производителей является, по моему мнению, установление общей презумпции незаконности определенных действий государства. Только если будет общепризнана необходимость строгого ограничения его действий в определенных ситуациях, можно будет с полным основанием требовать доказательств невиновности от тех, кто нарушил эту презумпцию. А также надеяться на ограничение применения особых мер, предпринимаемых в интересах производителей. О необходимости такой презумпции я уже неоднократно публично высказывался. В ее пользу говорят те же аргументы, что и в пользу Билля о правах и основных положений монетарной и фискальной политики.
Политические аспекты системы лицензирования
Важно различать три разных уровня контроля: регистрация, сертификация и лицензирование.
Под регистрацией я понимаю определенную процедуру обязательного внесения в официальный реестр фамилий людей, занимающихся определенными видами профессиональной деятельности. Нет положений, запрещающих человеку, который внес свою фамилию в реестр, заниматься указанной деятельностью. Хотя ему, возможно, потребуется заплатить пошлину за регистрацию либо перейти на другую систему налогообложения.
Второй уровень – сертификация. Государственное учреждение может сертифицировать определенные профессиональные навыки человека, но оно не может запретить работать по этой профессии тому, у которого нет такого сертификата. Рассмотрим как пример сертификацию бухгалтеров. В большинстве случаев бухгалтером может работать любой человек, вне зависимости от того, есть ли у него профильный диплом или нет. Однако ставить в документах после своей фамилии обозначающую сертифицированного бухгалтера аббревиатуру СРА (Certified Public Accountant) или рекламировать себя как сертифицированного бухгалтера могут только те, кто сдали специальный экзамен. Сертификация во многих случаях является промежуточным этапом. Сейчас во многих штатах расширяется список работ, для выполнения которых бухгалтер должен иметь сертификат. В некоторых штатах титул «архитектор» может использовать только тот, кто успешно сдал специальный экзамен. Это тоже сертификация, и она не запрещает любому желающему проектировать дома за определенную плату.
Третий уровень – само лицензирование, то есть процедура получения лицензии на работу по определенной профессии, которую выдает организация с соответствующими полномочиями. Лицензия – это не просто формальность. Она свидетельствует, что ее обладатель продемонстрировал свою компетентность в данной профессии или успешно прошел тесты, якобы разработанные для проверки такой компетентности. А тому, у кого нет лицензии, под угрозой штрафа или тюремного заключения запрещается работать по этой профессии.
Я хотел бы здесь попытаться определить, при каких обстоятельствах оправдано применение каждой из этих трех процедур. Мне кажется, есть три разные причины, по которым регистрацию следует считать соответствующей принципам либерализма.