Максим Привезенцев – Бюрократ. Монография (страница 4)

Начать стоит с того, что обычно скрыто за словом «должность». В повседневном языке это выглядит как строка в штатном расписании: должность начальника отдела, инспектора, судьи, куратора, модератора, администратора. Но с точки зрения власти должность – это не название, а набор прав и обязанностей, закреплённых нормами, регламентами, внутренними инструкциями и техническими возможностями.

Должность в этом смысле – формализованный пакет полномочий над шлюзами. Шлюз – это любая точка, где решается, пропустить или не пропустить:

– выдать или не выдать разрешение, лицензию, субсидию, статус;

– зарегистрировать или не зарегистрировать сделку, фирму, брак, жалобу;

– включить или не включить человека или организацию в список получателей, допущенных, благонадёжных;

– показать или не показать информацию, сообщение, аккаунт в общей ленте.

Должность – это право управлять такими точками, пользуясь при этом:

– правом толковать правила;

– правом оценивать соответствие заявителя требованиям;

– доступом к внутренней информации и техническим системам.

Владея должностью, человек получает не только зарплату и социальный пакет. Он получает капитал доступа: возможность решать судьбы других, распоряжаться допуском к ресурсам и правам, и тем самым приобретает устойчивую позицию в структуре власти.

4.2. Бюрократическая рента и бюрократический капитал

Капитал в классическом смысле – это актив, который приносит доход: деньги, здания, оборудование, финансовые инструменты. Социальный капитал – это связи, доверие, репутация, которые открывают двери. У должности есть похожие свойства, но они завязаны не на владение вещами или отношениями, а на контроль над теми самыми шлюзами.

Бюрократическая рента – это доход, возникающий из контроля над процедурами допуска. Этот доход может принимать разные формы:

– деньги (взятки, «ускорения», доли в тендерах, платежи за обход барьеров);

– политическое влияние (способность собирать лояльность, голоса, услуги в обмен на допуск);

– статус и безопасность (непотопляемость, защита от санкций, неприкосновенность).

Бюрократический капитал – это совокупный ресурс, который даёт должность:

– гарантированное право участвовать в принятии решений о доступе;

– доступ к информации, закрытым реестрам и внутренней кухне аппарата;

– встроенность в цепочки согласований и неформальных обменов.

В отличие от экономического капитала, бюрократический капитал основан не на праве собственности, а на праве распоряжения. Его нельзя продать на рынке так же просто, как завод, но им можно пользоваться для извлечения ренты и для обмена на другие формы капитала:

– конвертировать должность в деньги, пользуясь возможностями «решить вопрос»;

– конвертировать в социальный капитал, обрастая кругом зависимых и благодарных;

– конвертировать в политический капитал, становясь незаменимой фигурой в коалициях.

Важно: речь идёт не только о высоких постах. Даже относительно низкая должность с прямым доступом к критическому шлюзу (например, регистрация прав, выдача разрешений, контроль на границе, модерация на платформе) может обладать значительным бюрократическим капиталом.

4.3. Три фигуры: капиталист, бюрократ, подданные

Чтобы увидеть, как работает бюрократический капитал, полезно представить простую схему с тремя типами участников.

– Капиталист – владелец экономического капитала: предприятия, банка, сети, платформы, недвижимости. Его доход зависит от того, сможет ли он производить товар или услугу, войти на рынок, удержать позицию, заключить контракт.

– Бюрократ – носитель бюрократического капитала: должностное лицо в государственном органе, суде, регуляторе, частной платформе или крупной корпорации, принимающее решения о допуске и статусах.

– Подданные – граждане, работники, клиенты, пользователи, мигранты, малый бизнес – все, кто не контролирует ни крупную собственность, ни важные должности, и вынуждены проходить через множество шлюзов в повседневной жизни.

Классическая политэкономия предполагает, что капиталист стоит выше бюрократа: он нанимает, финансирует, влияет на политику, а бюрократ служит либо капиталу, либо политическим элитам. Но в реальности всё чаще наблюдается обратная зависимость:

– предприятие не может работать без лицензии, допуска к тендерам, выгодных регуляторных решений;

– банк зависит от регулятора и надзорных органов;

– платформа зависит от разрешений, режимов хранения данных, регуляции модерации и рекламы;

– университет, религиозная организация, культурный институт зависят от аккредитаций, статусных решений, включения в реестры получателей поддержки.

В этих условиях капиталист вынужден учитывать волю бюрократа не меньше, чем волю рынка. Его собственность превращается в заложницу решений аппарата:

– лишение лицензии делает завод бесполезной коробкой;

– отказ в допуске к торгам лишает бизнес основного дохода;

– изменение регуляций по рекламе или комиссионной политике обнуляет бизнес-модель.

Подданные же зависят от обоих: от капиталиста – в части труда и дохода, от бюрократа – в части прав, статусов, доступа к услугам и видимости. Но именно бюрократ становится тем, кто может одновременно ограничить и капиталиста, и подданного, используя формальные полномочия и неформальные практики.

4.4. Когда бюрократический капитал доминирует над экономическим

Бюрократический капитал не всегда сильнее экономического. Есть контексты, где крупный собственник фактически подчиняет себе аппарат, превращая его в инструмент. Но для книги важны ситуации, когда баланс смещается в другую сторону. Это происходит, когда выполняются несколько условий:

– Высокая зависимость собственности от разрешений и лицензий

– Сферы, где без формального допуска нельзя работать: финансы, энергетика, строительство, добыча ресурсов, медицина, образование, медиа, цифровые платформы. Чем больше уровней согласований и обновлений лицензий, тем сильнее зависимость.

– Монополия или олигополия на стороне бюрократии

– Если допуск к рынку, тендерам, реестрам контролирует один или несколько органов, лишённых реальной конкуренции и внешнего контроля, бюрократический капитал концентрируется и почти не поддаётся оспариванию.

– Высокая дискреция и слабые механизмы апелляции

– Когда правила допуска сформулированы расплывчато, а решения о выдаче/отказе трудны для обжалования, бюрократ получает возможность использовать должность как источник ренты без риска быстрых последствий.

– Информационное превосходство аппарата

– Аппарат и связанные с ним эксперты лучше знают внутренние регламенты, технические детали и статус заявителя, чем сам заявитель или внешние наблюдатели. Это позволяет «прятать» ренту в сложные формулы, критерии и процедуры.

– Слабость независимого суда и общественного контроля

– Если суд не может эффективно защищать от произвола, а гражданское общество и медиа не имеют достаточного доступа к информации и рычагам давления, бюрократический капитал получает почти свободное поле.

Когда эти условия сходятся, капиталист начинает играть на поле бюрократа: договариваться, платить, соглашаться на долю, менять стратегию, ориентируясь не только на спрос и прибыль, но и на стойкость своей позиции в отношениях с аппаратом. Подданные в этом режиме оказываются в положении «двойного подданства» – перед капиталом и перед должностью, причём вторая зависимость становится всё более определяющей.

4.5. Типы бюрократической ренты: регуляторная, процедурная, информационная

Чтобы увидеть, как именно должность превращается в капитал, полезно различать три основных типа ренты.

– Регуляторная рента

– Возникает из права устанавливать или менять правила игры:

– определять требования к участникам рынка;

– решать, какие товары и услуги допустимы;

– вводить и снимать ограничения.

Регуляторная рента позволяет:

– продавать послабления, исключения, специальные режимы;

– заранее «подгонять» правила под конкретные интересы.

– Процедурная рента