Максим Привезенцев – Бюрократ. Монография (страница 6)
Технократ может быть частью бюрократического класса, если его знания связаны с должностью, дающей ему власть над процедурами и реестрами. Но может и не быть: эксперты вне аппарата, университетские учёные, консультанты часто не имеют доступа к ключевым решениям. Бюрократический класс – это не «власть экспертов» как таковых, а власть тех, кто формально уполномочен управлять допуском, даже если его компетенция сомнительна.
5.5. Бюрократический класс в ландшафте теорий классов и элит
Встроить «должность как капитал» в общий ландшафт теорий классов и элит можно только одним способом: признав, что существующие карты неполны. Условно:
– марксистская традиция фиксирует конфликт труда и капитала, но недооценивает автономию управленцев;
– элитологические теории (Парето, Моска, Миллс) говорят о «властвующей элите», но редко разбирают, из чего именно состоит её капитал;
– менеджериальные подходы видят рост роли управленцев, но слабо формализуют их ренту из контроля над процедурами.
В предлагаемой схеме бюрократический класс становится полноправным участником:
– его капитал – должности и контроль над шлюзами;
– его рента – регуляторная, процедурная, информационная;
– его позиция – пересечение государства, бизнеса, платформ, международных организаций, религиозных и научных институтов.
Это не значит, что класс капиталистов исчез или стал второстепенным. Скорее, карта усложняется: в ряде исторических и институциональных условий бюрократический капитал подчинён экономическому, в других – доминирует над ним, превращая собственников в подданных аппарата. В дальнейшем именно через индексы бюрократической захваченности и анализ конкретных полей (социальное государство, миграция, регуляция, платформы) будет показано, как этот класс реализует свою власть и как с ним могут конфликтовать подданные.
Часть II. Бюрократическая захваченность: BCI, AOI, SI
Глава 6. Концепция бюрократической захваченности жизни (BCI)
BCI (bureaucratic capture index) – индекс бюрократической захваченности жизни.
BCI вводится как центральное понятие книги: попытка измерить не абстрактное «качество институтов», а то, насколько жизнь конкретных людей фактически захвачена решениями аппаратов и алгоритмов. Речь не о том, насколько «хорошо работает государство в среднем», а о доле судьбоносных решений, которые принимаются за спиной человека, в условиях монополии, произвола и непрозрачности.
Индекс бюрократической захваченности жизни (BCI) – это доля ключевых жизненных решений, которые
– зависят от решений аппаратов и алгоритмов,
– принимаются в условиях высокой монополии (нет альтернативного пути или органа),
– сопровождаются широкой свободой усмотрения исполнителей,
– опираются на непрозрачные правила и/или непрозрачные алгоритмы,
– слабо поддаются обжалованию и пересмотру.
6.1. Что именно измеряет BCI
Интуитивная картинка проста: человек живёт так, как позволяют ему процедуры. Чтобы родиться «правильно», учиться, работать, лечиться, открывать и закрывать дела, перемещаться, получать поддержку и защищаться от произвола, он проходит через цепочки решений, принимаемых чиновниками и системами. Где-то это один-два простых шага, где-то – многолетний квест с унижениями и отказами. BCI превращает эту интуицию в понятие.
Индекс бюрократической захваченности жизни (BCI) показывает, какая доля узловых решений в биографии человека:
– проходит через бюрократические аппараты и/или алгоритмические системы,
– завязана на монополизированные, дискреционные и непрозрачные шлюзы,
– фактически не оставляет человеку ни реального выбора, ни понятного способа защиты.
Под «ключевыми жизненными решениями» здесь понимаются узлы, вокруг которых строится биография:
– регистрация рождения, гражданства, базовых статусов;
– доступ к образованию, экзаменам, дипломам, профессиональным допускам;
– право на работу, регистрацию бизнеса, владение жильём и землёй;
– допуск к медицинской помощи и системе страхования;
– получение пособий, льгот, иных форм социальной поддержки;
– выезд, въезд, вид на жительство, гражданство, убежище;
– участие в политике и публичной жизни (регистрация партий, СМИ, инициатив, допуск к выборам);
– видимость и доступ в цифровых пространствах (регистрация, блокировки, ограничения на платформах).
Чем большую долю этих решений человек проходит через монополизированные, дискреционные и непрозрачные шлюзы, тем выше BCI. Высокий BCI означает: жизнь подданных в значительной степени принадлежит аппарату и коду, а не только их правам, талантам и ресурсам.
6.2. Три опоры BCI: монополия, дискреция, непрозрачность
Чтобы BCI не превратился в лозунг, нужно чётко обозначить, на чём он стоит.
Монополия аппаратов и алгоритмов
Решение принимается в точке, от которой нет реального ухода:
– только одно ведомство выдаёт нужный документ;
– только один орган вправе принять судьбоносное решение (о статусе, лицензии, гражданстве);
– только одна платформа или инфраструктура практически незаменима для участия в экономике или общении.
Монополия не обязательно закреплена в законе, но фактически альтернативы нет.
Дискреция – свобода усмотрения
Даже при наличии формальных правил исход дела зависит от того, кто именно рассматривает дело или как настроена система:
– критерии допуска размыты и допускают широкий диапазон трактовок;
– значительная часть решений принимается «по внутреннему убеждению»;
– нет строгой привязки между набором чётко проверяемых условий и исходом.
Там, где дискреция не ограничена понятными процедурами апелляции и контроля, она легко превращается в источник произвола и ренты.
Непрозрачность процедур и алгоритмов
Человек не знает и не может узнать:
– какие данные о нём собраны и использованы;
– какие именно правила или формулы применены;
– каковы возможные исходы и что могло бы их изменить;
– кто персонально или институционально отвечает за решение.
В цифровых системах это дополняется закрытостью кода, моделей и критериев обучения алгоритмов. Формула «так решила система» становится непробиваемой стеной.
BCI фиксирует не просто наличие бюрократии как таковой, а совпадение этих трёх опор вокруг ключевых жизненных решений. Можно жить в обществе с множеством процедур и при этом иметь относительно низкий BCI, если:
– есть конкурирующие поставщики услуг;
– решения жёстко связаны с прозрачными критериями;
– действует эффективная и понятная апелляция.
И наоборот, можно иметь немного формальных процедур, но очень высокий BCI, если несколько критических шлюзов монополизированы, дискреционны и непрозрачны.
6.3. Чем BCI отличается от привычных индексов «качества государства»
Международные организации уже давно измеряют, насколько «хорошо устроено государство».