Максим Привезенцев – Бюрократ. Монография (страница 3)
3.1. Бюрократ как игрок: интересы по Нисканену и Бьюкенену
В оптике Нисканена и Бьюкенена бюрократ – не герой долга и не винтик машины, а игрок со своими интересами. Основной интерес руководителя ведомства – не абстрактное «общественное благо», а рост и устойчивость собственного учреждения. Бюджет ведомства в этой картине – не нейтральная строка в законе о бюджете, а главный показатель успеха, от которого зависит всё остальное:
– размер зарплат и премий;
– численность и статус аппарата;
– влияние при согласовании решений;
– престиж, возможность перехода на более высокие позиции;
– защита от сокращения, слияния, политических атак.
Отсюда ключевой образ Нисканена: «бюрократ, максимизирующий бюджет». Руководитель ведомства стремится показать вышестоящим органам и парламенту, что его структура жизненно важна и постоянно недофинансирована, хотя на деле её интерес – получить чуть больше ресурсов, чем действительно требуется. Ведомство ведёт себя как монополист:
– оно лучше всех знает свои издержки и реальные потребности;
– оно обладает информацией о последствиях сокращения;
– оно может предъявлять статистику и прогнозы, которые трудно проверить снаружи.
Бьюкенен расширяет эту рамку до общей идеи «политики без романтики»: и бюрократы, и политики движимы собственными интересами не меньше, чем участники рынка. Они максимизируют не прибыль, а власть, безопасность, влияние, комфорт. Бюрократ выбирает не только, какие документы подписать, но и какие правила поддерживать, какие коалиции строить, какие реформы саботировать. Его интересы включают:
– расширение зоны полномочий ведомства;
– размывание ответственности между структурами;
– усиление собственной незаменимости;
– создание таких процедур, которые нельзя обойти без участия данного звена.
В такой оптике бюрократическая машина превращается в набор ведомств, каждое из которых борется за ресурсы и влияние. Эта борьба идёт не только и не столько через открытые конфликты, сколько через контроль информации, игру с показателями, создание «критичности» своей функции. Интересы бюрократов здесь уже видны: они стремятся к росту бюджета, полномочий и гарантий безопасности для себя и своей структуры. Но должность выступает главным образом как средство: как позиция, с которой можно играть в эти игры, а не как capital, выделенный и названный по-имени.
3.2. Низовое насилие и защитные стратегии: Липски о «низовой бюрократии»
Если Нисканен и Бьюкенен описывают верхний этаж – руководителей и ведомства в целом, – то Липски опускается на уровень «низовых» исполнителей. Его интересует тот, кто сидит «в окошке» или выходит «в поле»:
– полицейский на улице;
– учитель в классе;
– социальный работник на участке;
– инспектор, проверяющий бизнес;
– врач в приёмном отделении;
– сотрудник, рассматривающий заявки и жалобы.
Общая ситуация для этих людей одинакова: хронический дефицит времени и ресурсов, противоречивые инструкции, давление сверху и ожидания снизу. На них обрушивается поток обращений, случаев, заявлений, кризисов, которые физически невозможно обработать «по букве закона» и «по совести» одновременно. В этих условиях ключевым становится слово «дискреция» – свобода усмотрения:
– кого принять вне очереди, а кого отправить переписывать заявление;
– на какой риск пойти ради человека, а от какого отгородиться ссылкой на правила;
– закрыть глаза на отклонение или «закрутить гайки»;
– считать человека достойным доверия или опасным и «проблемным».
Липски показывает, что низовые бюрократы развивают целый набор защитных стратегий, чтобы выдержать давление:
– упрощающие фильтры: появление негласных правил «по умолчанию» – не брать сложные случаи, делить людей на «наших» и «чужих», «надёжных» и «сомнительных»;
– жёсткая опора на формальности: требование строго всех справок и печатей даже там, где можно проявить гибкость, чтобы не нести личную ответственность;
– задержки и отсрочки: отложить решение, переложить на другое ведомство, запустить человека по большому кругу;
– клеймение и ярлыки: навешивание категорий «проблемный», «потенциальный мошенник», «опасный» – как способ заранее оправдать отказ или жёсткость.
Так возникает то, что можно назвать повседневным или «низовым» насилием бюрократии. Это насилие редко выглядит как откровенная жестокость. Оно проявляется в:
– многомесячной задержке выплаты, без которой семья оказывается на грани выживания;
– отказе в помощи по формальному поводу, который можно было бы обойти;
– включении в «серый список» людей, которым не доверяют, – и затягивании им всех решений;
– выборочном применении правил к одним и игнорировании тех же нарушений у других.
Для граждан последствия слишком ощутимы, чтобы считать это просто «особенностями работы». Люди учатся бояться ошибок, ожидают отказа, ищут обходные пути, привыкают к тому, что исход дела зависит от настроения и личных оценок конкретного исполнителя. Липски фиксирует здесь не только насилие над отдельными людьми, но и формирование антропологии подданничества: привычки жить под постоянным риском столкновения с произволом в форме «обычной процедуры».
3.3. Что дают эти две рамки и чего в них не хватает
Вместе подход экономистов «общественного выбора» и анализ Липски делают важное дело: они деморализуют и «разромантизируют» бюрократию.
– Сверху видно, что ведомства и их руководители преследуют собственные интересы, борются за ресурсы и влияние, используют информацию и регламенты в своей игре.
– Снизу видно, что исполнители не просто «передают волю закона», а вырабатывают защитные и насильственные практики, чтобы выжить и сохранить контроль.
Бюрократия становится в их описаниях пространством интересов и насилия, а не нейтральным мостиком между государством и обществом. Это и есть «микрореализм» бюрократии: взгляд на то, как принимаются решения, как деформируются правила, как рождаются очереди, отказы, унижения.
Но именно на этой высоте оба подхода останавливаются. Они дают:
– объяснение, почему бюрократы стремятся к большему бюджету, защите, влиянию;
– описание, как низовые бюрократы реализуют свою власть и защищаются от перегрузки.
Чего они не дают:
– Языка для должности как капитала.
– Ни Нисканен с Бьюкененом, ни Липски не оформляют должность как особую форму капитала, которой можно владеть и из которой можно извлекать устойчивую ренту. Бюджет, полномочия, свобода усмотрения описываются как элементы ситуации, а не как специфический актив, сравнимый с собственностью на предприятие или большой финансовый пакет.
– Понятия бюрократической захваченности жизни.
– Нет общей меры того, насколько жизнь людей подчинена бюрократическим решениям. Есть отдельные рассказы и модели, но нет индекса, который позволил бы сказать: в этом обществе бюрократическая захваченность жизни высока, а в этом – низка; здесь подданные особенно уязвимы перед низовым насилием и рентой должностей.
– Связки между микромотивами и макроструктурой.
– Отдельные интересы бюрократов и защитные практики исполнителей не складываются в формальную модель бюрократического класса как носителя капитала, конкурирующего с экономическим капиталом. Легко увидеть ведомство, которое «тянет одеяло», или инспектора, который «перегибает палку», но трудно сказать, как это всё превращается в устойчивый класс власти.
Именно эти недостающие элементы и берёт на себя дальнейшее изложение. «БЮРОКРАТ» предлагает:
– рассматривать должность не только как место и оклад, а как собственную форму капитала, дающую ренту из контроля над шлюзами;
– описывать совокупный опыт граждан через индексы бюрократической захваченности жизни;
– строить мост от микромотиваций и низового насилия к структуре бюрократического класса и перераспределению власти между классами.
Экономисты «общественного выбора» показывают, почему бюрократия тянет ресурсы и полномочия. Липски показывает, как эта тяга превращается в повседневный страх и насилие. Следующий шаг – увидеть в этом не только набор человеческих слабостей и организационных проблем, а новый тип капитала и новый центр власти, который требует собственной критики и собственных инструментов ограничения.
Часть I. Теоретический фундамент: от капитала к должности
Глава 4. Формальная модель «должности как капитала»
Эта глава отвечает на главный вопрос: как устроена должность, если рассматривать её не как «место в штате», а как особую форму капитала, дающую устойчивую власть и доход. Чтобы перейти от интуитивной картинки к формальной модели, нужно ввести несколько определений и описать, как взаимодействуют три фигуры: капиталист, бюрократ и подданные.
4.1. Должность как формализованный пакет полномочий