Галина Андреева – Трансформация национальных финансовых конституций. Компаративистское исследование (страница 6)
Аналогичная ситуация возникает при смене форм правления, например, монархии на республику. Она приводит к упразднению целого ряда институтов, связанных с Короной, от форм участия монарха в законодательной деятельности по принятию финансовых законов до цивильного листа. Реставрация монархического строя влечет за собой возвращение финансовых полномочий монарха и финансовых гарантий его деятельности.
Другие внутренние причины, такие как неудовлетворительное или несоответствующее новым реалиям состояние публичных финансов, галопирующая инфляция и тем более гиперинфляция могут потребовать перестройку системы управления публичными финансами с заменой отдельных звеньев или перераспределение полномочий между государственными органами в финансовой сфере.
Внешние причины, вызывающие существенные изменения финансовых конституций, разнообразны: от вхождения в международные союзы, устанавливающие определенные условия относительно организации публичных финансов (как, например, в ЕС), до перестройки международной валютной системы, требующей новой тактики от национальных органов и наделения их новыми полномочиями (как, например, в случае отказа от золотого стандарта).
Поскольку в данной работе в центре исследования находятся трансформации национальных финансовых конституций, необходимо предварительно отметить следующие особенности.
Во-первых, трансформации национальных финансовых конституций происходили и происходят не одновременно во всех странах и даже подчас не в группе стран, они могут носить единичный характер в течение достаточно долгого времени или быть уникальными, как, например, создание Федеральной резервной системы США, которое не имеет аналогов. Поскольку структура и функционирование финансовой конституции в целом зависят от финансовой политики государства, а последняя – от состояния национальной экономики и ситуации на мировых рынках, в одних странах потребность в новых финансовых институтах или в существенном изменении старых появляется раньше, а в других позже. Соответственно выведение этих институтов на конституционный уровень также, как правило, происходит позднее. Однако вполне сформировавшиеся и позитивно проявившие себя институты в одной стране имеют высокие шансы быть относительно быстро внедренными в других. Так, устойчивое сосредоточение полномочий по налогообложению в руках представительного учреждения в Великобритании, являвшейся пионером в области установления конституционного строя, заняло не одно столетие, но в этой стране оно получило и теоретическое обоснование, и всестороннее практическое воплощение. Однако когда принцип «нет налогообложения без народного представительства» вполне утвердился и его преимущества стали очевидными как универсального принципа, обеспечивающего больший порядок в финансах, чем это было при абсолютизме, и реализацию демократических начал при распределении финансовых ресурсов, то он был взят на вооружение как конституционный инструментарий трансформации публичных финансов в период буржуазных революций и этим опытом воспользовались другие страны, в результате в них также началась конституционная трансформация публичных финансов.
В настоящее время благодаря Интернету и новым информационным технологиям различного рода нововведения в области финансовых конституций гораздо быстрее распространяются по миру и разновременность появления новых институтов финансовых конституций и трансформации старых сглаживается. Не последнюю роль в этом ускорении процессов играют и другие факторы, такие как международное право и международные организации (Международный валютный фонд, Всемирная торговая организация, Всемирный банк и др.), международная помощь которых сопряжена и обусловлена выполнением рекомендаций по улучшению национальной финансовой сферы и повышением уровня транспарентности публичных финансов, что также оказывает стимулирующее и активизирующее действие на государства. Однако абсолютизировать этот процесс не стоит, поскольку развитие и изменение национальных финансовых конституций – многофакторный процесс, а регулируемая материя – публичные финансы, денежные потоки – в свою очередь подвергается разнообразным воздействиям, что не может не учитывать современный конституционный законодатель, а национальная политика не всегда ориентирована на содержательный учет позиций и рекомендаций международных организаций и даже в отношении формального их выполнения могут иметь место препятствия. Кроме того, сами современные государства неоднородны, во многих из них сохраняются такие институты финансовой конституции, которые возникли в другой исторической ситуации, придают финансовой конституции архаичные черты и значительное своеобразие, но напрямую связаны с формой правления государства, как, например, цивильный лист или особые полномочия главы государства в финансовой сфере[41], и в силу этого для трансформации нуждаются в слишком серьезном изменении формы правления, для которой не наступило время, и этот вопрос не в компетенции международных организаций.
Во-вторых, следует отметить, что трансформация финансовой конституции, которая произошла в большом числе стран, необязательно носит всеобщий характер. Так, придание центральным банкам конституционного статуса в сочетании с принципом его независимости в целях обеспечения финансовой стабильности, активно продвигаемое группой финансистов, было воспринято и получило конституционное отражение не во всех странах, поскольку аналогичного эффекта можно добиться активизируя и другие институты финансовой конституции и перестраивая их взаимодействие, а кроме того, необходим общественный консенсус в отношении роли центрального банка, который далеко не везде и не всегда достижим, подтверждением чему служит отсутствие такового в США и история противодействия Первому банку США и Второму банку США[42]. Кроме того, и в тех странах, где принцип автономии центрального банка получил отражение в конституции, его содержание, значение в рамках национальной финансовой конституции и способы реализации в каждой стране обладают ярко выраженными особенностями, и характер взаимодействия центрального банка с другими институтами отражает собственную национальную модель финансовой конституции.
В-третьих, трансформацию финансовой конституции можно рассматривать в целом как всей совокупности соответствующих институтов[43], так и через призму изменений наиболее значимых институтов финансовой конституции: бюджета, государственного долга, денежной эмиссии и др. Полная системная трансформация финансовой конституции может произойти при радикальной конституционной реформе, особенно при революционной смене самой конституционной модели. В силу свойственного отношениям, связанным с регулированием публичных финансов и денежной системы, консерватизма такая радикальная системная трансформация представляет редкое явление. Обычно имеет место частичная трансформация, т. е. конституционные изменения, затрагивающие с формальной стороны лишь один или несколько отдельных институтов финансовой конституции.
Однако особенность финансовой конституции такова, что появление хотя бы одного нового конституционного положения в большей или меньшей степени меняет финансовую конституцию в целом. Внедрение новых институтов, нацеленных на решение общенациональных задач вроде обеспечения финансовой стабильности или преодоления гиперинфляции, влечет серьезные изменения в финансовой конституции в целом. На это обращают внимание, например, исследователи финансовой конституции Испании, в которую в результате конституционной реформы была включена новая редакция ст. 135, установившая приоритет выплаты государственного долга и правила бюджетного равновесия[44]. Однако изменения затронули и другие институты национальной финансовой конституции, о которых в новой редакции статьи прямо не упоминалось, а именно: внесены изменения в понятие бюджета; увеличились риски для сохранения достижений социального государства; уменьшилась роль Счетной палаты Испании как контрольного органа аудита государственных счетов и, наконец, произошло значительное ограничение финансовых полномочий автономных сообществ[45]. Помимо этого, внесенные в конституцию изменения повлекли реформирование государственного управления Испании, проведенное через Комиссию по реформе государственного управления (CORA), которое включало в общей сложности 217 мер, из которых 139 касались государства и автономных сообществ, а 78 – Главного государственного управления[46].
Комплексный характер воздействия на финансовую конституцию изменения даже только одной статьи национальной конституции позволяет исследовать публичные финансы в различных аспектах, включая изучение трансформации отдельных наиболее значимых институтов. Отдельный анализ изменения последних позволяет углубить и детализировать представления о существенных моментах трансформации национальной финансовой конституции в целом.
В-четвертых, серьезные трансформации финансовой конституции в случае необходимости требуют конституционных реформ или конституционных изменений (в некоторых странах здесь проводится различие между этими двумя процедурами, как, например, в Конституции Испании). Конституционные реформы, в свою очередь, возможны только в определенных пределах, которые предопределяются жесткостью или гибкостью конституции, а также наличием в ней запретов на изменение определенных положений. Большинство современных конституций – жесткие, поскольку универсальное понятие рационально-нормативной конституции основывается на различии между учредительной и учрежденной властью и формальном различии между конституцией и законом. Верховенство конституции обеспечивается положениями о порядке ее изменения и положениями о конституционном контроле. Наличие конституционной демократии предполагает, что между конституцией и законом имеется не только формальное, но и материальное различие. В этом смысле жесткая процедура изменения конституции – только инструмент, форма, служащая конституционной демократии, состоящей в том, что ценности, принципы и правила должны быть определены волей большинства. Это обычная практика современных государств, гарантирующая сохранение демократии[47]. Соответственно, изменение финансовой конституции в части формальных правовых норм должно происходить в предписанных конституцией процедурах (квалифицированное большинство в парламенте, референдум и т. д.), однако именно применительно к финансовой конституции конституционным законодателем оставлены широкие пределы для возможности ее трансформации не путем внесения поправок в конституцию, а с помощью принятия обычного законодательства. Именно поэтому, например, в ЕС только один раз принималось решение о необходимости изменений на конституционном уровне (в случае «золотого правила» бюджетной стабильности), в остальных случаях, даже при придании автономного статуса центральным банкам и объединении их в системе ЕС, положения ряда национальных конституций остались неизменными.