Галина Андреева – Трансформация национальных финансовых конституций. Компаративистское исследование (страница 7)

1.3. Факторы трансформации национальных финансовых конституций

Положения национальной финансовой конституции имеют разную степень изменчивости. В них можно выделить некое стабильное «ядро», которое на протяжении всего существования конституционного строя остается относительно стабильным и до настоящего времени почти неизменным, варьируясь в деталях, нередко достаточно важных, но тем не менее не отменяющих факта самого существования данного института финансовой конституции. Так, принятие финансовых законов парламентом, утверждением им бюджета и отчета о его исполнении, гарантии государственного долга, закрепление за государством функции денежной эмиссии являются своего рода константами конституционного регулирования публичных финансов. Форма выражения и реализации конституционных положений, относящихся к этому «ядру» финансовой конституции, со временем менялась, обрастая новыми деталями и фиксируя новые, наиболее значимые для политической элиты данного государства аспекты.

Другая часть финансовой конституции является более подвижной, особенно это относится к положениям о статусе и структуре государственных органов, которые обеспечивают управление публичными финансами, о конкретных полномочиях исполнительной власти, о круге субъектов принятия решений о государственных займах и ссудах, о видах выпускаемых денег и отношении государства к обращению на его территории иностранной валюты, о стимулировании иностранных инвестиций и некоторым другим. Эти положения являются наиболее подверженными воздействию различных факторов, которые ведут к их изменению. Следует отметить, что воздействие какого-либо фактора хотя бы на один из институтов национальной финансовой конституции означает изменение ее общей конфигурации, поскольку институты финансовой конституции тесно связаны друг с другом. Другое дело, что изменение целого ряда институтов, как это бывает, например, при изменении формы правления, говорит о существенной трансформации, а изменение одного института может повлечь трансформацию, которая в момент реформы представляется не слишком значительной, но в перспективе может перерасти в более глубокие изменения. Так, повышение статуса счетных судов до конституционного уровня стало началом усиления их позиции в системе государственных органов, обеспечивающих деятельность в сфере публичных финансов, передачу им целого ряда дополнительных функций и увеличение их аппарата, что позволило им эффективнее участвовать в обеспечении информирования законодательного органа и исполнительной власти о состоянии публичных финансов государства и происходящих в них процессах.

Факторы, воздействующие на национальную финансовую конституцию, целесообразно разделить на две группы: на внутренние и внешние факторы.

Внутренние факторы, оказывающие серьезное воздействие на национальную финансовую конституцию, разнообразны. Одни из них способны повлечь серьезную глубинную и сущностную трансформацию национальной финансовой конституции, другие воздействуют на нее менее основательно, вызывая частичные изменения, не меняющие ее сути.

В числе влекущих серьезные изменения финансовой конституции факторов следует выделить изменение формы правления. Переход от монархии к республике, как показывает исторический опыт различных государств, приводит к глубоким изменениям в национальной финансовой конституции: в ней исчезают монархические элементы и возникают новые республиканские демократические институты. Отказ от таких институтов финансовой конституции, как имущество Короны, цивильный лист, полномочия исполнительной власти, опирающиеся на монаршую прерогативу, означали освобождение публичных финансов от ряда феодальных по происхождению обременений, а для самой финансовой конституции – от организационных форм предшествующего периода. Провозглашение принципа народовластия в качестве определяющей характеристики государственного строя приводит к усилению роли парламента во всех сферах, появлению новых форм парламентского контроля за финансами и новых органов, подотчетных парламенту, а также изменению прежних органов (например, счетно- контрольных). Принцип народовластия способствует использованию различных форм прямой демократии в решении финансовых вопросов как минимум на муниципальном уровне, а в Швейцарии и на региональном и общенациональном. Причем в данной стране опыт прямой демократии сформировался давно, и бюджетные вопросы стали одним из важнейших предметов народного законодательства[48]. Опыт Швейцарии в этом плане является уникальным, но он свидетельствует о возможностях республиканизма трансформировать национальную финансовую конституцию.

Реставрация монархии влечет возвращение если не всех, то многих монархических институтов. Она также способствует некоторой модернизации этих институтов, поскольку республиканский строй является вызовом для монархии, который стимулирует ее к демонстрации своих преимуществ уже в рамках правительственного конституционализма, стремящегося учесть полученный в результате революций опыт и приспособиться к новым условиям. Помимо этого, в реставрированных монархиях получила отражение потребность правящей элиты и монарха в создании повышенных гарантий для главы государства и использовании в этих целях конституций. Такую тенденцию продемонстрировала, например, реставрация монархий в Европе в постнаполеоновский период.

Изменение политического режима также серьезно влияет на национальную финансовую конституцию, причем одни и те же изменения политического режима в одних странах приводят к укреплению публичных финансов и превращают конституционные положения в реальность, в других – ведут к негативным последствиям. Так, усиление авторитарных начал и тенденция к централизации может привести к созданию более адекватной и работающей финансовой конституции и уменьшению или даже исчезновению нежелательных негативных явлений в сфере публичных финансов, особенно коррупции или гиперинфляции, как это произошло, например, в Чили[49]. Однако для этого нужна целая совокупность условий, в том числе помощь высококвалифицированных экономистов и юристов, и готовность авторитарного режима пойти на изменения. В отсутствие этих и ряда других условий, как показывает опыт авторитарных режимов ряда африканских стран, в силу усиления при этом коррупции и отсутствия транспарентности финансов в ситуации сокращения демократических начал, позитивной трансформации национальной финансовой конституции не происходит, а, наоборот, возможны самые негативные варианты развития событий. Демократизация политического режима тоже выступает фактором изменения национальной финансовой конституции, поскольку при этом расширяются полномочия парламента и сферы парламентского контроля. Это позволяет на демократических началах, т. е. не игнорируя, а учитывая мнение населения, решать вопросы о бюджете и государственных займах. Однако для того, чтобы это происходило, также необходим целый ряд условий – от наличия традиций политического участия до соответствующей правовой культуры. Опыт постсоциалистических стран в условиях распада социалистической системы показал, что для создания работающих национальных финансовых конституций нужно определенное время, и демократизация сама по себе, без других необходимых для ее полноценного проявления условий влечет трансформацию финансовой конституции, но не является гарантией ее адекватной и позитивной реализации.

Изменение территориального устройства государства также служит фактором трансформации национальной финансовой конституции, поскольку влечет перестройку системы органов государства, новое разграничение компетенции и предметов ведения между уровнями власти, изменение распределения ресурсов. Так, переход от унитаризма к федеративному устройству приводит к разграничению компетенции и предметов ведения между федерацией и ее субъектами, изменению финансовых потоков в государстве, причем в случае использования финансового выравнивания такие потоки движутся уже не только по вертикали, но и по горизонтали, а также появление новых источников финансирования для субъектов федерации как в виде установления новых налогов, так и субсидий со стороны федерации. Вместе с тем на уровне федерации должна быть создана новая система государственных органов, обеспечивающих не только реализацию предметов ведения федерации в сфере финансов на уровне федерации, но и единый порядок выполнения на всей территории, в том числе органами субъектов федерации, требований, предъявляемых к ним в федеративной конституции. При этом происходит и изменение масштабов и сложности системы публичных финансов. Такая трансформация финансовой конституции требует выстраивания организационно-финансовых отношений между федерацией и субъектами, т. е. такое изменение территориального устройства выступает фактором серьезной перестройки финансовой конституции, поскольку кумулятивный эффект изменений велик и создает по сути новую финансовую конституцию.

Концепция социального государства повлекла в странах с рыночной экономикой создание обширного сектора государственных услуг, обеспечивающих реализацию социальных прав, что стало фактором для перестройки финансовой конституции, поскольку теперь ее положения трактовались в контексте положений национальной конституции о социальных правах. Действенность этой части финансовой конституции прямо зависит от возможностей государства использовать публичные финансы в этой сфере. Сокращение возможностей государства по финансированию социальных услуг или их отсутствие превращают эту часть финансовой конституции в частично или полностью неработающую, фиктивную. Любая политика государства, направленная на экономию средств на социальную сферу, по сути становится в таком контексте фактором трансформации национальной финансовой конституции.