Галина Андреева – Трансформация национальных финансовых конституций. Компаративистское исследование (страница 8)
К числу внутренних факторов изменения финансовой конституции следует отнести и административные реформы. Комплексная перестройка системы органов управления неизбежно ведет к изменению и управления публичными финансами. Исчезновение старых и появление новых звеньев государственного аппарата способно как усилить транспарентность и эффективность системы публичных финансов, соответственно, и национальной финансовой конституции, так и существенно снизить их действенность за счет повышенной бюрократизации процедур и усложнения доступа к финансовой информации. Последнее расширяет поле для коррупции и создает условия для нецелевого использования публичных финансов. Соответственно, все это в совокупности приводит к деформации национальной финансовой конституции, положения которой приобретают иной смысл, чем это предполагалось в момент принятия национальной конституции.
Существует и такой фактор трансформации конституции, как политика государства по реализации конституционных положений о публичных финансах. Современное конституционное регулирование публичных финансов многообразно и многопланово, охватывает различные аспекты и требования по управлению ими. Очевидный перевес в сторону одних аспектов в ущерб другим влечет диспропорции в реализации положений финансовой конституции. Соответственно реальная финансовая конституция в этом случае будет существенно отличаться от ее нормативной формы. Между тем современным правительствам в условиях нестабильности финансов часто приходится выбирать между двумя (или более) приоритетными направлениями финансовой политики, а не искать баланс, соответствующий конституционной модели.
Уравновешивающим и стабилизирующим фактором в этом случае могут оказаться решения органов конституционного контроля. С другой стороны, деятельность органов конституционного контроля по интерпретации конституционных норм как взаимосвязанной совокупности норм и толкование отдельных положений финансовой конституции в контексте общих конституционных принципов позволяет «достраивать» даже лаконичную, не вполне завершенную, нормативную составляющую финансовой конституции, придавая ей целостность и внутреннюю логику. Это повышает как уровень защищенности публичных финансов от различного рода злоупотреблений, так и права граждан. В этом случае решения органов конституционного контроля выступают в качестве фактора трансформации финансовой конституции.
Важным фактором трансформации финансовой конституции является состояние экономики государства и конституционно закрепленная роль государства по отношению к экономике. Реализация на практике концепции государства-«ночного сторожа» требовала в целом нейтралитета государства по отношению к частному сектору. Разумеется, устанавливая налоги, сборы и пошлины, государство все равно, даже в рамках обозначенной концепции, оказывало воздействие на экономику государства и его хозяйственную жизнь. При этом прямое вмешательство было скорее исключением, чем правилом, и происходило в случае «провалов рынка» или недостаточности средств частного сектора для необходимых государству широкомасштабных проектов, но и в последнем случае либеральные государства стремились найти другие формы поддержки и прямо не вмешиваться. Характерный пример в этом смысле представляет собой опыт зарубежных стран по строительству железных дорог. Хотя государство очевидным образом было заинтересовано в развитии транспортной сети, от которой зависел промышленный прогресс и экономическое лидерство государства, на первый взгляд, крупные государственные вложения (поскольку именно государство аккумулировало значительные финансовые ресурсы) должны были бы ускорить строительство железных дорог, но одни государства активно участвовали в железнодорожном строительстве, а другие четко придерживались принципов либерального рыночного регулирования и нейтралитета государства. Наиболее строго ему следовали в Великобритании, где железнодорожная сеть развивалась на основе только частного предпринимательства: «В Великобритании любой желающий мог по своему усмотрению спроектировать и финансировать постройку железной дороги»[50]. Определяющим аргументом в отказе государства от участия в строительстве железных дорог была либеральная традиция «достигать политического и экономического порядка путем максимизации свободы личности»[51]. В Бельгии, наоборот, государство не только не отказывало в помощи частному сектору в реализации крупномасштабных национальных проектов, которые частный сектор в силу ограниченности ресурсов не мог осуществить, но рассматривало их как государственную задачу и финансировало, что, впрочем, закончилось провалом эксперимента[52].
Государство-предприниматель как концепция, сменившая идею государства-«ночного сторожа», привело к созданию обширного государственного сектора экономики, это потребовало расширения сферы государственного управления публичными финансами, поиска баланса в регулировании публичных и частных финансов, вызвало рост норм о финансах и распространение законодательно-технического приема о выделении положений о финансовой конституции в отдельную главу, что являлось косвенным свидетельством ее трансформации. Поскольку достаточно быстро (с исторической точки зрения) выяснилось, что государственный сектор экономики менее эффективен, чем частный, наступил период приватизации, ставший новым фактором изменения финансовой конституции, позволившим вернуть часть государственных средств в бюджет.
Сильная, развитая национальная экономика со здоровой финансовой системой делает публичные финансы более стабильными, соответственно его финансовая конституция не нуждается в большом числе ограничителей. В этом случае собственно конституционное регулирование направлено на поиск оптимальной формы и содержания для более эффективной реализации ее положений.
Слабая, подверженная кризисам национальная экономика, нуждающаяся в частом изменении направлений использования публичных финансов для ликвидации «провалов» рынка, нередко требует трансформации национальной финансовой конституции в целом для ситуации в экономике, например в виде введения норм об антиинфляционном регулировании. Вот здесь возможно и обратное, упорядочивающее и стабилизирующее воздействие финансовой конституции, «сконструированной» должным образом на экономику и национальные финансы.
В современных условиях возрастает роль внешних факторов трансформации финансовой конституции. К их числу следует отнести прежде всего фактор глобализации, который, с одной стороны, позволяет странам легче обмениваться опытом и стимулирует использование наиболее удачных или подходящих для данной страны образцов, в большей мере соответствующих вызовам времени. С другой стороны, такое заимствование способствует усилению унификации национальных финансовых конституций. Глобализация, под которой понимается «усиливающаяся интеграция экономик и обществ во всем мире»[53], является одним из существенных факторов, который оказывает значительное и растущее влияние на национальные финансовые конституции. Интеграция экономик и финансовых ресурсов делает финансы более неустойчивыми и подвижными в условиях отсутствия золотого стандарта и привязки валют к доллару[54]. События, происходящие в одном государстве, могут затрагивать не только его соседей, но и другие, даже удаленные государства, а в случае финансовых кризисов и весь мир. Глобальная мировая финансовая система усилила взаимозависимость стран мира. Наиболее тесные связи и взаимозависимость существуют между государствами – держателями долларовых ресурсов. В силу этого взаимоотношения между ними в наибольшей степени оказывают влияние на мировую финансовую систему. Соответственно, например, как только одно или несколько государств – держателей крупных долларовых запасов начнет от них избавляться, в движение придет вся мировая финансовая система. В силу этого национальные финансы становятся более уязвимыми для внешнего воздействия, а экономические и финансовые кризисы, начинаясь в одной стране, охватывают весь мир, сказываясь негативно на экономике и публичных финансах.
Глобальный экономический и финансовый кризис, разразившийся в начале ХХI в., обнажил основные проблемы современной национальной финансовой конституции. Процессы глобализации сделали мир в целом более уязвимым для различного рода катаклизмов в экономической и финансовой областях. Происходящие циклически экономические кризисы приобрели новый характер в условиях формирования единого рынка. Глубина и масштабы кризиса заставили политиков и специалистов по конституционному праву заново оценить существующие национальные и международные институты, их взаимодействие с точки зрения того, насколько они способны выполнять роль стабилизаторов в кризисных ситуациях глобального масштаба.
Отношение к наднациональным и национальным институтам в плане их именно такого использования менялось в течение XIX–XX вв. Изначально в период принятия первых конституций оптимальным считался нейтралитет государства по отношению к экономике. Предполагалось, что рынок в условиях нейтралитета государства сам справляется с внутренними проблемами. Феодальное государство со свойственной ему мелочной регламентацией и вмешательством в экономическую деятельность частных лиц по этой концепции рассматривалось как основная помеха для нормального функционирования экономики. На самом деле это, конечно, не означало полной отстраненности государства: концепция «государства-ночного сторожа» предполагала изначально в том числе активные действия государства по отношению к нарушителям порядка. Кроме того, в определенных случаях государство эпизодически восполняло с помощью аккумулированных в казне ресурсов недостаточность частных средств. Но если в XIX в. это были разовые акции со стороны государства, то в течение ХХ в. их число возрастает, все более превращаясь в постоянную черту его деятельности.