Галина Андреева – Трансформация национальных финансовых конституций. Компаративистское исследование (страница 5)

Европейский союз, являющийся наднациональным объединением, на современном этапе использует конституционные механизмы государств-членов в подкрепление действия актов ЕС в области регулирования финансовых отношений, прежде всего для обеспечения бюджетной стабильности. В связи с этим конституционное регулирование в странах ЕС получило новый импульс для развития. Язык, понятийный аппарат, выявленные на национальном уровне закономерности конституционного регулирования публичных финансов постепенно адаптируются к реалиям ЕС и включаются в документы ЕС. Благодаря развитой теории финансовой конституции коллективные решения государств-членов о необходимости расширения конституционного регулирования стало возможным реализовывать на практике. При этом неизбежные при такого рода новациях шероховатости и недостатки конституционного регулирования оцениваются и критикуются опять-таки с точки зрения финансовой конституции – нарушения сбалансированности конституционного регулирования в целом, несочетаемости с ранее установленными положениями конституции и т. д.

1.2. Эволюция и трансформация национальных финансовых конституций

Трансформация финансовых конституций является важной составной частью их эволюции. В ходе развития финансовых конституций происходит развертывание их черт, раскрываются особенности реализации их институтов и специфика функционирования в реальных условиях различных правовых систем. Анализируя весь путь развития финансовых конституций от момента их появления до сегодняшнего дня, правоведы создают научную картину эволюции финансовой конституции. Термин «эволюция» происходит от латинского слова «evolution», которое означает «развертывание» (свитка, «раскрывание» (книги»)[36]. Это слово и однокорневые слова передавали движение, причем не только в пространстве, но и во времени[37]. Описание эволюции правового явления предполагает изучение предыстории его появления, анализ социальных и иных условий и причин возникновения, исследование особенностей развития и причин прекращения его существования (если таковое наступило). При изучении эволюции правового явления важно выявить и проанализировать как магистральные пути его развития, основные закономерности, так и временные отступления от них или выбор нетипичного варианта.

Исследование эволюции правовых явлений, включая финансовую конституцию, предполагает анализ различных событий, как рутинных, свидетельствующих о воспроизводстве исследуемого явления в течение определенного времени в практически неизменном виде, так и неординарных, сигнализирующих о накоплении изменений, сначала не слишком заметных, возможно, единичных, а затем перерастающих в серьезные трансформации конституционных институтов.

Исследование эволюции финансовой конституции дает представление о закономерностях ее развития на протяжении длительного времени, позволяя выделять магистральные изменения и изменения частного, локального и преходящего характера, не получившие дальнейшего развития или замененные позднее другими подходами или институтами.

Изучение эволюции финансовой конституции позволяет проследить путь, который проходит национальная финансовая конституция от истоков до современного момента, рассматривая его как развертывание ее потенциальных возможностей. Это создает возможность понять, как именно и при каких условиях реализуется или остается нереализованным потенциал национальной финансовой конституции. Путь эволюции национальной финансовой конституции неоднороден. Относительно спокойные периоды с рутинным положением дел сменяются периодами напряжения, когда возникает необходимость оценить, насколько соответствует существующее конституционное регулирование публичных финансов потребностям общества и в какой мере оно обеспечивает соответствующее функционирование государства, и на основе такого анализа, возможно, внести изменения в конституционный текст. В финансовой сфере такие напряженные состояния могут быть связаны с различными причинами и негативными проявлениями как в сфере финансов, так и в национальной экономике в целом, но наиболее ярко проявляются в период галопирующей инфляции и гиперинфляции[38].

В случае накопления критической массы таких напряжений чаще всего происходит трансформация финансовых конституций в целом (как, например, для преодоления гиперинфляции) или отдельных институтов финансовой конституции (например, изменение статуса центральных банков или органов финансового контроля). Если такие изменения носят серьезный и глубинный характер, то их можно охарактеризовать как трансформации в полном смысле слова от латинского «transformatio» – «преображение»[39]. Это значение латинского слова было воспринято европейскими языками именно в данном значении преобразования, полного изменения, метаморфозы[40]. Как представляется, в моменты трансформации именно в данном значении особенно ярко проявляются отличия от предыдущего состояния.

Трансформация – это такое изменение, которое дает наиболее существенное, ускоренное продвижение, развитие социального института, его качественное реформирование.

Процессы конституционного развития имеют нелинейный характер. Наряду с постепенным наращиванием культурно-цивилизационного потенциала и повышением эффективности механизмов конституционного регулирования в истории отдельных стран имели и имеют место периоды отступления от намеченной линии развития, возврата к прежним моделям, а то и временного демонтажа конституционного строя. Трансформации финансовой конституции в рамках неизменной модели можно рассматривать в качестве реформистских и эволюционных, при этом в некоторых случаях они также могут иметь некую цикличность и повторяемость траектории движения. Так, преобладание политики либерализации с уменьшением участия государства в экономике и соответствующим уменьшением размеров государственных бюджетных инвестиций и удельного веса публичных финансов в целом неоднократно сменялось циклом наращивания государственных капиталовложений, увеличения бюджетных расходов и налогового бремени, которое вновь сменялось либерализацией.

Трансформации, которые влекут радикальные смены модели финансовой конституции, можно отнести к революционным, причем смене модели не всегда можно дать однозначную оценку как проявлению прогресса в развитии финансовой конституции в силу нередко встречающейся противоречивости как самих моделей, так и их революционных преобразований.

Наряду с указанными разновидностями трансформаций конституций в истории наблюдались и такие трансформации, которые можно отнести к обратным, деволюционным трансформациям, представляющим собой деструктивные атаки на конституционный строй, которые вели к временным отступлениям от конституционного строя и временному торжеству антиконституционных, антиправовых режимов (нацистско-фашистского типа, военно-диктаторского типа и др.). Вместе с прямой отменой конституции при военных и некоторых авторитарных режимах в странах Азии, Африки и Латинской Америки применялись и различного рода чрезвычайные меры с отменой нормального механизма функционирования государственных органов, нормального конституционного бюджетного процесса, нормального налогового режима и их заменой чрезвычайными особыми мерами. Следует отметить, что причинами временного приостановления действия конституций и применения чрезвычайных мер во многих случаях были серьезные нарушения нормальной работы обычных конституционных государственных институтов, в том числе полная разбалансировка финансовой системы, гиперинфляция, политический и экономический кризис. При определенных условиях (наличие политической воли к реальной нормализации положения и к созданию условий для выхода из кризиса и восстановлению конституционного режима, осуществление реальной борьбы с коррупцией и семейственностью, привлечение к разработке и проведению антикризисных мер профессиональных специалистов) подобная своего рода «санация» приводила к стабилизации положения и восстановлению действия конституции в более благоприятных социально-экономических условиях. Если таких мер не проводилось, а внеконституционное диктаторское правление лишь усугубляло положение, то падение неконституционных режимов и восстановление действия конституции происходило при сохранении кризиса и новому правительству приходилось начинать восстановление при неблагоприятных условиях. После восстановления действия конституции либо перехода к режиму гражданского правления процесс конституционного развития, в том числе трансформации финансовой конституции, в таких странах продолжался, можно сказать, с исходной точки.

Изменения национальных финансовых конституций могут вызывать как внутренние, так и внешние причины.

Наиболее заметные внутренние причины, вызывающие изменение финансовой конституции, состоят в смене политического режима или формы правления. Смена, например, демократического режима на авторитарный приводит к смещению центра принятия решений, в том числе в финансовой сфере, от парламента к исполнительной власти, соответственно перестройке финансовой конституции. И, наоборот, демократизация политического режима сопровождается, как правило, усилением роли представительного органа и совершенствованием форм парламентского контроля в сфере публичных финансов, соответственно в финансовой конституции сильнее проявляется демократическое начало.