Екатерина Мишина – Длинные тени советского прошлого (страница 33)

Третья, и весьма существенная, проблема заключалась в размере и военизированной природе грузинской милиции, представлявшей собой переформированный вопиюще советский институт, насчитывающий примерно 50 тыс. хорошо вооруженных людей[170]. Именно поэтому данная задача имела двуединый характер — демилитаризация милиции и существенное сокращение ее численности, дабы привести ее в соответствие с демократическими стандартами полицейской службы.

На фоне трех вышеперечисленных проблем четвертая вряд ли кого-то удивит: коррумпированная, криминализованная и агрессивная милиция крайне негативно оценивалась населением. Но даже на этом фоне дорожная полиция, она же ГАИ, резко выделялась. На момент начала реформ эта структура насчитывала около 15 тыс. сотрудников. Именно в отношении ГАИ было принято беспрецедентное по жесткости и степени риска решение — уволить ее сотрудников в полном составе. Поскольку на подавляющее большинство «гаишников» имелась информация об их связях с преступным миром, им была предложена сделка: они тихо покидают свои посты, получив зарплату за два месяца, при этом уголовные дела в отношении них не возбуждаются. Президент полностью взял на себя ответственность за этот рискованный шаг и пообещал в течение месяца создать новую Патрульную полицию. Почти три месяца движение на грузинских дорогах никем не регулировалось. Но, вопреки ожиданиям, никакого ужаса и беспредела не произошло. А 15 августа 2004 года вместо упраздненного ГАИ начала функционировать Патрульная полиция. Сотрудников нового ведомства, созданного по образу и подобию дорожной службы США, набирали по конкурсу, предложив им зарплату значительно выше средней по стране — минимум $250.

Создание полиции нового типа было определено в качестве одного из приоритетов правительства Саакашвили. Силовую структуру, ориентированную не на защиту прав и законных интересов граждан, а на охрану государства, предстояло трансформировать в полицейскую службу, работающую для населения. Кроме того, требовалось обеспечить более высокий профессиональный уровень будущих сотрудников. Кандидаты проходили не слишком длительную, но весьма интенсивную подготовку с тем, чтобы как можно скорее приступить к работе в новом качестве. Тренинги осуществлялись при активном содействии ОБСЕ, Совета Европы и ряда посольств. В 2005 году начала функционировать Полицейская академия. Полицейские нового образца также стали получать существенно более высокую зарплату, причем не наличными, а на банковские счета, чтобы минимизировать коррупционные риски.

Создание нового образа полиции и обеспечение прозрачности ее работы было одной из первостепенных задач реформы, и решена эта задача была буквально. Старые отделения милиции были модернизированы весьма нестандартным образом: двери и стены были заменены на стеклянные, что символизировало начало новой эры транспарентности[171]. По степени психологического воздействия на уставшее от злоупотреблений коррумпированных милиционеров население это не шло ни в какое сравнение с таким способом, как, например, замена униформы (что в Грузии тоже было сделано в рамках реформы). Получив возможность со стороны наблюдать происходящее внутри зданий полицейских участков граждане постепенно поверили в реальность перемен и начали менять свое отношение к полиции. Уровень доверия населения медленно, но неуклонно начал расти.

Весьма любопытные данные приводит руководитель Департамента МВД Грузии Шота Утиашвили; «Главным последствием реформ стала реальная борьба с коррупцией в стране. В сфере борьбы со взяточничеством мы предупредили полицейских, что за взятки мы будем их сажать. В итоге только в 2005 году более двухсот сотрудников полиции было посажено за взяточничество. В 2006 году посажено было еще больше. Только после этого количество полицейских, арестованных за взятки, стало сокращаться.

Второй важный аспект в борьбе с коррупцией заключался в резком повышении зарплат всем сотрудникам МВД. К примеру, в 2004 году моя зарплата составляла всего 100 лари (около 70 долларов США), а сейчас 2300 лари (около 1610 долларов США). То есть, моя зарплата за это время выросла в 23 раза. В-третьих, начальники перестали требовать со своих подчиненных дань, часть из которой они раньше оставляли себе, а часть передавали наверх. Кроме этого, пришлось многих уволить. В частности, если при Шеварднадзе в МВД насчитывалось около 70 тыс. сотрудников, то сейчас в подразделениях полиции и госбезопасности, входящих в состав МВД, насчитывается 16 тыс. сотрудников. На место уволенных брали новых людей — молодых и более мотивированных»[172].

Для решения проблемы воров в законе Грузия пошла по пути применения «лучших практик» зарубежных стран. В первую очередь, было решено изучить итальянский опыт по противодействию мафиозным структурам. В течение нескольких месяцев после старта реформы в парламент был внесен пакет законопроектов, при разработке которых, помимо итальянских источников, использовались такие иностранные законодательные акты, как федеральный закон США о подвергающихся рэкету и коррумпированных организациях 1970 года (RICO), закон Новой Зеландии о притеснениях и криминальных сообществах 1997 года, Акт об Уголовном праве Великобритании 1977 года. Для того, чтобы мотивировать самих воров в законе и их окружение начать сотрудничать со следствием, в уголовный процесс Грузии был включён институт сделки о признании вины. По мимо этого, был принят ряд поправок в действующее законодательство, благодаря которым стало возможно содержать воров в законе в местах лишения свободы отдельно от других заключенных. Уже к июню 2006 года ни одного вора в законе не оставалось на свободе. Это была огромная, быстрая и убедительная победа над организованной преступностью.

Статус судебной власти Грузии как независимой ветви государственной власти установлен Конституцией 1995 года. Трехуровневая судебная система закреплена в законе «О судах общей юрисдикции» 1996 года. Высшим органом судебной власти страны является Верховный Суд, изначально смоделированный как высшая апелляционная инстанция и затем наделенный кассационными полномочиями в результате конституционной реформы 2010 года. Функцию конституционной юстиции осуществляет Конституционный Суд, состоящий из 9 судей, из которых трое назначаются президентом, трое — Верховным Судом, трое избираются парламентом.

Несмотря на ряд существенных достижений в области трансформации судебной системы Грузии, они, тем не менее, выглядят довольно бледно на фоне ошеломляющих успехов в других сферах. Главным достижением, безусловно, является резкое снижение уровня коррупции, но, по мнению экспертов Freedom House, уровень независимости судей существенно выше в сфере гражданского судопроизводства. Значительно увеличенный в 2004 году объём финансирования судов обеспечил рост зарплат судей и сделал возможным улучшение материально-технической оснащенности судов. Конституция страны и профильные законодательные акты содержат положения, гарантирующие независимость судей. Ч. 1 ст. 84 Конституции содержит прямой запрет оказывать давление на судью и вмешиваться в его деятельность с целью повлиять на судебное решение. Достаточно спорными представляются положения новой редакции ч. 2 ст. 86, согласно которым «судьи назначаются на должность пожизненно, за исключением случаев достижения установленного законом возраста. Закон может предусматривать назначение судьи на должность на фиксированный период времени не менее трех лет, предшествующий пожизненному назначению»[173]. Нормы, устанавливающие необходимость согласия представителей всех трех ветвей государственной власти в Высшем совете правосудия (консультативного органа при президенте, учрежденного в 1997 году в соответствии с ст. 86 Конституции и законом о судах общей юрисдикции) на назначение любого судьи на должность, по мнению экспертов Freedom House создают возможность ветирования конкретных назначений со стороны президентских и парламентских назначенцев.

Основной проблемой судебной ветви власти в Грузии на сегодняшний день является сохраняющийся обвинительный уклон. Суды по-прежнему находятся под значительным влиянием прокуратуры и органов исполнительной власти, что ярко проявляется при рассмотрении уголовных дел, в особенности тех, в которых на карту поставлены интересы политической верхушки. По данным на 2013 год, процент обвинительных приговоров варьируется от 98,3 до 99,9 %. Неудивительно, что весьма значительное число людей, против которых были возбуждены уголовные дела, предпочитают пойти на сделку о признании вины[174].

Стремительность и жесткость грузинских реформ обеспечили долгосрочные и весьма впечатляющие результаты. Уже в феврале 2007 года данные социологических опросов показали, что грузины считают реформу полиции основным достижением правительства Саакашвили. 66 % респондентов высоко оценивали работу реформированной полицейской службы, отмечая при этом принципиально иной характер взаимоотношений, установившихся между населением и полицией нового образца. По данным этих же опросов, сочетание результатов реформы полиции и борьбы с ворами в законе существенно повысило ощущение безопасности у населения страны. Параллельно правительство Саакашвили продолжало проводить курс «нулевой толерантности» по отношению к проявлениям коррупции и криминала в полицейской службе. В период между 2004 и 2010 годами уголовные дела были возбуждены в отношении 1064 полицейских, из них только за взяточничество к уголовной ответственности было привлечено более 90 полицейских (при этом население страны составляет 4,5 млн человек). Данные ряда международных организаций, включая Transparency International и Freedom House, отражают последовательную положительную динамику показателей страны. Если в 2002 году в соответствии с Индексом восприятия коррупции Грузия занимала 85-е место из 105, то по данным на 2012 год рейтинг Грузии — 51 из 174.