Екатерина Мишина – Длинные тени советского прошлого (страница 32)

В 2009 году начался второй этап пересмотра положений действующей Конституции, в результате обретший формат конституционной реформы. Для разработки проекта поправок к Конституции была создана специальная конституционная комиссия, в состав которой вошли представители правящей партии, шести политических партий, находящихся в оппозиции режиму Михаила Саакашвили, представители неправительственных организаций и академических кругов. Совместными усилиями они разработали пакет проектов поправок к действующему основному закону страны, которые были приняты в октябре 2010 года, а обрели юридическую силу в декабре 2013. Посредством одной из поправок в текст Конституции Грузии была включена новая глава VII-1 «Местное самоуправление». В ней устанавливается, в частности, что правила создания и деятельности представительных и исполнительных органов местного самоуправления, правила создания местных самоуправляемых образований и аннулирование их полномочий, равно как правила пересмотра их административных границ, определяются Органическим законом. Исполнительные органы МСУ должны быть подотчетны местным представительным органам. Представительный орган МСУ — Городской совет (Сакребуло) избирается грузинскими гражданами, зарегистрированными в данном самоуправляемом образовании, на основе прямого, всеобщего, равного и тайного голосования. Местные самоуправляемые образования обладают как своими собственными, так и делегированными правами и компетенцией, основные принципы которых должны быть определены в Органическом законе, при этом компетенция местного самоуправляемого образования, установленная в Органическом законе, является исключительной. Новая глава определяет, что органы государственной власти могут делегировать свои права и полномочия самоуправляемому образованию на основании законодательного акта либо соглашения, при этом делегирование в обязательном порядке должно сопровождаться передачей соответствующих материальных и финансовых ресурсов, размер которых определяется законом. В ней также содержатся такие важные положения, как гарантия обязательности исполнения решений, принимаемых самоуправляемыми образованиями в рамках их компетенции, на их территории, и требование осуществления контроля государства за деятельностью самоуправляемых образований в рамках предусмотренной законом процедуры. Ч. 3 ст. 101-3 устанавливает, что осуществление контроля государства должно быть пропорционально его целям.

Лейтмотивом конституционной реформы 2010 года, безусловно, является ограничение власти президента и существенное усиление полномочий премьер-министра и правительства. Согласно ст. 78 правительство становится высшим органом исполнительной ветви власти, который определяет внутреннюю и внешнюю политику государства; правительство более не подотчетно президенту, только парламенту (новый п. 1 ст. 78). Ч. 5 ст. 79 устанавливает, что для назначения и освобождения от должности членов правительства премьер-министру более не требуется согласие президента. Новые пункты ст. 69 определяют конституционный статус президента следующим образом:

«1. Президент Грузии является главой государства Грузия, гарантом национальной независимости и единства страны. Президент Грузии обеспечивает надлежащее функционирование государственных органов посредством осуществления полномочий, отведенных ему Конституцией.

2. Президент Грузии является Главнокомандующим Вооруженных сил страны.

3. Президент Грузии представляет Грузию в международных отношениях»[163]. Отменяется изначальная редакция уже упоминавшейся выше ч. 2 ст. 69, предоставлявшая президенту полномочия определять и направлять внутреннюю и внешнюю политику государства. Новая редакция ст. 72 запрещает президенту Грузии занимать какие-либо должности в политических партиях.

Еще одним проявлением конституционного ограничения власти президента стало введение института контрасигнатуры. Согласно новой редакции ст. 73-1 контрассигнации премьер-министром подлежат правовые акты президента Грузии, за исключением всех актов, изданных в период военного положения. Приказ президента не требует контрасигнатуры, за исключением случаев, прямо предусмотренных Конституцией.

Контрасигнатура не требуется для правовых актов, регулирующих следующие сферы:

• назначение выборов и роспуск парламента в соответствии со ст. 80, созыв первого заседания вновь избранного парламента, созыв специальных заседаний или сессий парламента;

• подписание законов и их промульгация, а также возвращение законопроектов с предложенными поправками в парламент;

• назначение, представление и освобождение от должности государственных должностных лиц в случаях, определенных Конституцией;

• обращения в суды или Конституционный Суд;

• назначение кандидата на должность премьер-министра и назначение премьер-министра;

• направление требования правительству о временном продлении его полномочий в соответствии с параграфом 1 ст. 80 Конституции;

• награждение государственными наградами и специальными званиями;

• предоставление и лишение гражданства;

• требование созыва заседания правительства в соответствии с процедурой, определенной параграфом 4 ст. 78;

• деятельность Администрации президента и Национального совета по безопасности;

• объявление и прекращение военного положения;

• помилование осужденных;

• дача согласия в случаях, предусмотренных параграфом 4 ст. 93[164].

Существенно сузились и полномочия президента в сфере проведения заседаний правительства. До конституционной реформы 2010 года согласно п.4ст. 78 президент наделялся правом проводить и председательствовать на заседаниях правительства по вопросам исключительной государственной важности (при этом решения, принимавшиеся на таких заседаниях, облекались в форму актов президента). Согласно новой редакции п. 4, «президент Грузии вправе потребовать обсуждения конкретных вопросов на заседаниях правительства и участвовать в обсуждении этих вопросов на заседаниях правительства с участием секретаря и иных членов национального Совета по безопасности». Новый п. 2, включенный в ст. 76, методом исключения определяет, какими именно полномочиями не обладает лицо, исполняющее обязанности президента страны. Особо оговаривается невозможность роспуска парламента.

Конституционная реформа 2010 года преобразила формулировки ст. 80. В первую очередь, изменения затронули процедуру определения кандидатуры на пост премьер-министра. Если ранее кандидата выбирал президент по результатам консультаций с парламентскими фракциями, теперь президент лишь утверждает на должность кандидатуру, представленную парламентской фракцией, получившей наилучшие результаты на последних парламентских выборах. Согласия президента для назначения кандидата на министерские должности более не требуется.

Говорить о результатах конституционной реформы 2010 года пока преждевременно — слишком мало времени прошло с декабря 2013 года. Но уже вполне осязаемы ошеломительные результаты реформ команды Михаила Саакашвили в сфере борьбы с коррупцией и реформирования милиции. И поражают не только результаты, но и головокружительная быстрота, с которой они были достигнуты.

Коррумпированность грузинской милиции советского образца была притчей во языцех и дала пищу для многих анекдотов. Коррупция, вошедшая в плоть и кровь грузинских милиционеров и «гаишников», сочеталась с высочайшей степенью криминализованности этих структур[165]. Когда пришедший к власти Саакашвили обозначил реформу полиции и борьбу с коррупцией в качестве первоочередных и важнейших задач внутренней политики страны, возможность успешного исхода этого начинания представлялась весьма призрачной[166]. К числу наиболее сложных проблем, с которыми сразу же пришлось столкнуться реформаторам, в первую очередь следует отнести масштаб коррупции в органах милиции. За время пребывание у власти Шеварднадзе между властью и милицией возникло некое подобие молчаливой договоренности: милиция активно поддерживала режим Шеварднадзе, за что взамен получала некий негласный карт-бланш на полную свободу действий, в том числе, и действий явно криминального характера[167]. При этом население уже воспринимало криминализованность органов милиции и постоянное вымогательство взяток как некую «норму жизни». Все было организовано по системе пирамиды: желающие занять должность в органах милиции совершали финансовые вливания в карманы офицеров соответствующего ранга и в результате искомую должность получали. Освоившись, «новобранцы» приступали к поборам с населения и мелкого бизнеса, дабы обеспечить возвратность инвестиций в занимаемую должность. Официальная зарплата была весьма эфемерна, выплачивалась от случая к случаю и как источник заработка не рассматривалась[168].

Второй серьезной проблемой была мощность позиций, которые в грузинском социуме занимали воры в законе. Будучи феноменом, существовавшим в масштабе всего советского государства, в грузинском варианте воры в законе представляли собой высокоорганизованную и дисциплинированную мафию, которая контролировала настолько широкий спектр государственных органов, что многие искренне полагали, что воры в законе были более сильны и влиятельны, нежели государство как таковое[169].