Екатерина Мишина – Длинные тени советского прошлого (страница 31)
В мае 1991 года состоялись национальные президентские выборы. Избранный президентом независимой Грузии на чрезвычайной сессии Верховного Совета месяцем ранее, Гамсахурдиа пожелал получить подтверждение своих полномочий от электората. Помимо Гамсахурдиа, на президентский пост претендовали еще пять кандидатов, в том числе писатель Ираклий Шенгелия и адвокат, выпускник юридического факультета МГУ им. Ломоносова Картлос Гарибашвили, на жизнь которого было совершено покушение в разгар предвыборной кампании.
Авторитарные методы правления и отсутствие способности к компромиссу, особенно в сфере разрешения межэтнических конфликтов, не исчерпывают перечень изъянов управленческого стиля Гамсахурдиа. Еще одним неверным шагом стало игнорирование важности решения экономических вопросов. Сам президент не слишком хорошо разбирался в экономике; не было экономистов и в его правительстве. Несмотря на то, что в июне 1991 года в национальной экономике появились первые признаки частного предпринимательства, этим инициативы нового правительства в данной сфере и ограничились. Гамсахурдиа предпочел уклониться от таких сложных и болезненных решений, как либерализация цен и массовая приватизация. Но эта стратегия невмешательства лишь ненадолго отсрочила коллапс грузинской экономики.
Уход от решения экономических проблем и эскалация политического конфликта неизбежно вылились в нарастание акций протеста по всей стране. Политические партии одна за другой заявляли о том, что находятся в оппозиции действующему президенту. К декабрю 1991 года ситуация стала критической; в центре столицы начались беспорядки. Оппозиция сделала несколько попыток инициировать переговоры, но сама идея компромисса была жестко отклонена президентом. Точка невозврата была достигнута перед наступлением нового 1992 года. Через несколько дней после этого Гамсахурдиа и некоторые из его приближенных покинули страну.
С самого начала 1992 года Грузией управлял триумвират, именовавший себя Государственным советом. В состав триумвирата входили бывший министр иностранных дел Эдуард Шеварднадзе и два главных политических оппонента свергнутого президента — Тенгиз Китовани и Джаба Иоселиани. Вопрос о новой Конституции страны возник в первые же недели пребывания триумвирата в власти. В период президентства Звиада Гамсахурдиа в стране продолжала действовать старая советская Конституция 1978 года, в которую были внесены многочисленные поправки. Но даже для опытного советского аппаратчика Шеварднадзе она уже стала неприемлемой. В феврале 1992 года Национальный конгресс Грузии (орган, сформированный посредством альтернативных выборов, проведенных оппозицией, бойкотировавшей парламентские выборы 1990 года), формально провозгласил Конституцию Грузии, принятую 21 февраля 1921 года, действующей Конституцией страны. Конституция 1921 года не предусматривала должности президента республики, исполнительная власть в ней осуществлялась правительством, председатель которого избирался сроком на 1 год. Документ этот также примечателен тем, что, будучи принят Конституционной ассамблеей в Тбилиси в качестве первой конституции демократической Республики Грузия, действовал всего лишь несколько дней — до утраты Грузией независимости 25 февраля 1921 года.
В октябре 1992 года Шеварднадзе был избран председателем недавно сформированного грузинского парламента. Восстанавливать должность президента республики на тот момент сочли нецелесообразным, и взамен парламент наделил Шеварднадзе статусом главы государства в соответствии с законом о Государственной власти от б ноября 1992 года. Таким образом, Шеварднадзе возглавил высший законодательный орган страны и одновременно с этим стал главой государства. В его руках сосредоточились весьма значительные полномочия. В качестве председателя парламента он обладал правом объявлять регулярные и специальные сессии парламента, председательствовать во время парламентских дебатов, вносить проекты законодательных актов и поправок в Конституцию. В качестве главы государства Шеварднадзе с согласия парламента назначал премьер-министра и вице-премьеров, главу службы разведки и председателя Национального банка Грузии. Кроме того, к компетенции главы государства относилось назначение военачальников высокого ранга, а также региональных руководителей (мэров и префектов), причем одобрения парламента такие назначения не требовали. Кроме того, Шеварднадзе возглавил такие ключевые ведомства, как Совет по национальной безопасности и обороне и Чрезвычайный экономический совет. Таким образом, глава государства осуществлял контроль в отношении всей системы государственной власти.
Весьма скоро Шеварднадзе начал активно продвигать идею широкомасштабного пересмотра положений Конституции 1921 года, утверждая, что полная преемственность на данный момент невозможна и что некоторые части основного закона страны являются неприемлемыми для ситуации начала 1990-х годов[160]. В марте 1993 года была создана Конституционная комиссия, перед которой была поставлена задача разработки новой Конституции. Этот масштабный орган насчитывал 118 членов, председателем (что неудивительно) был назначен сам Шеварднадзе. Комиссия начала свою деятельность с организации обсуждения идеи разработки новой конституции в формате дискуссий и семинаров, параллельно активно привлекались эксперты. Несколько политических партий и экспертов-конституционалистов разработали и представили комиссии свои собственные проекты. Итоговая версия была внесена на рассмотрение парламента, и после определенной, но не слишком существенной корректировки проекта, новая Конституция Грузии была принята 24 августа 1995 года.
Существует точка зрения, что эта Конституция в известной степени имела временный характер, в некоторых аспектах сохраняющийся и по сей день.
В частности, специалисты из Института Макса Планка полагают, что такой вывод можно сделать, в первую очередь, на основании анализа положений первой и последней глав Конституции и в особенности ст. 2, 4 и 108, из которых следует, что Грузия пока что находится «в режиме ожидания» полного восстановления суверенитета в масштабе всей страны[161]. По их мнению, только после этого возможно окончательное формирование парламентской системы, территориальной организации и системы местного самоуправления.
Первый этап масштабного пересмотра положений Конституции 1995 года стартовал в 2004 году, менее, чем через 10 лет после ее принятия. Триггером этого процесса послужила «революция роз», в результате которой могущественный Шеварднадзе был отстранен от власти, и президентом страны стал Михаил Саакашвили. 6 февраля 2004 года был принят Конституционный закон, внесший существенные изменения в Конституцию. Краеугольным камнем реформы стало включение в Конституцию главы 4–1, определявшей роль правительства и его взаимоотношения с президентом и парламентом. Согласно новой формулировке, «правительство гарантирует осуществление исполнительной власти и проводит внутреннюю и внешнюю политику государства в соответствии с законодательством Грузии». Однако было бы некоторым преувеличением утверждать, что Правительство осуществляло свои полномочия независимо: изначальная редакция ст. 69, часть 2 которой трогательно напоминает часть 3 ст. 80 Конституции России, гласила, что «Президент Грузии определяет и направляет внутреннюю и внешнюю политику государства». Тем самым правительство должно было функционировать в тех рамках, которые для него устанавливал президент. Президенту была также отведена весьма активная роль в работе правительства — несмотря на то, что формально он не являлся его главой (эта роль отводилась премьер-министру согласно ст. 79), он, тем не менее, согласно букве Конституции обязан был проводить заседания органа исполнительной власти по важным государственным вопросам и председательствовать на таких заседаниях. Решения, вынесенные на таких заседаниях, облекались в форму президентских актов, а нормы, регулирующие структуру, полномочия и деятельность правительства, должны были в обязательном порядке согласовываться с президентом (ст. 78). Таким образом, президент являлся безусловным лидером кабинета, правительство же было подотчетно как главе государства, так и парламенту.
Назначение правительства также осуществлялось президентом, который выбирал кандидата на пост премьер-министра и назначал иных членов правительства. До назначения главы правительства на должность президент должен был провести консультации с руководителями парламентских фракций. После завершения процедуры назначения премьер-министра президент должен был представить список членов кабинета на утверждение парламента. В случае, если парламент трижды отказывался утвердить представленный список (который при этом не требовал изменений и мог вноситься на рассмотрение парламента в первоначальном виде все три раза), президент должен был распустить парламент.
Согласно ст. 81, парламент наделялся правом в любой момент выразить недоверие правительству. Обычно в таких случаях правительство обязано уйти в отставку. Но не в грузинской конституционной конструкции образца 2004 года — в ней президент наделялся правом проигнорировать вотум недоверия парламента и сохранить действующий состав правительства. В такой ситуации парламент мог либо принять тот факт, что правительство в отставку не уходит, либо вторично вынести на голосование вопрос о доверии правительству. Это надлежало сделать в течение 10 дней между 90-м и 100-м днями, следующими за первым вынесением вотума недоверия. Целью этого конституционного положения, по мнению д-ра Райнера Грота[162] из Института Макса Планка, было предоставление парламенту возможности «охолонуть» в течение трех месяцев и взвесить все pro et contra вторичного вынесения вотума недоверия правительству. Тем более, что повторное выражение парламентом недоверия исполнительной власти ни в коей мере не налагало на президента обязанность отправить правительство в отставку. Напротив, он может вместо этого распустить парламент (ст. 81). Только в случае принятия тремя пятыми от общего числа депутатов парламента резолюции о так называемом безусловном отказе в доверии правительству президент обязан отправить правительство в отставку.