Екатерина Мишина – Длинные тени советского прошлого (страница 34)

Не менее успешно Грузия продвигается и по пути совершенствования основных демократических институтов. Поданным Freedom House на 2012 год политический режим Грузии не может быть квалифицирован как авторитарный и является режимом переходного типа. И, судя по имеющимся показателям, такие результаты менее, чем за 10 лет реформ, более чем убедительны.

Реформы в Украине[175]

В течение первого десятилетия независимого существования Украины судебная реформа носила ярко выраженный вторичный характер. Отдельные меры, направленные на трансформацию существующей судебной системы, не дали особо заметных результатов. О первых серьезных изменениях в данной сфере можно говорить, лишь начиная с 2001 года, когда был принят «пакет законов (по форме-законы о внесении изменений и дополнений в девять законодательных актов), регулирующих организацию судебной власти, статус судей, процессуальные вопросы и статус прокуратуры, который получил наименование «малой судебной реформы» (это название было связано с тем, что не было принято масштабного закона о судебной власти, только вносились изменения в действующее законодательство. Даже принятый в 2002 году закон «О судоустройстве Украины»[176] не был воспринят как веха полномасштабной судебной реформы, так какон не предусматривал коренных изменений в судебной власти, за исключением создания системы административных судов)»[177]. Процессуальная реформа также сильно запаздывала: новый Гражданско-процессуальный кодекс Украины, заменяющий советский кодекс 1963 года, был принят лишь в 2004 году, Административно-процессуальный кодекс — в 2005. Что же до реформы уголовного процесса, она протекала наиболее медленно, и новый Уголовно-процессуальный кодекс был принят лишь в апреле 2012 года и вступил в силу в ноябре того же года.

Процесс конституционных преобразований в Украине проходил весьма ярко. Работа над проектом Конституции Украины продолжалась 5 лет (с 1991 по 1996 год) и велась силами национального экспертного сообщества при участии ряда международных экспертов в сфере конституционного права. Говорить о конституционной преемственности не приходилось — большинство предшествующих украинских конституций были социалистическими. Рассматривать в качестве образца Конституцию Войска Запорожского 1710 года было вряд ли возможно. Конституция Украинской Народной Республики 1918 года, закреплявшая принцип разделения властей и устанавливавшая парламентскую республику, хоть и была принята Центральной Радой Украины, но в действие фактически так и не вступила из-за охвативших страну революционных событий. В итоге 28 июня 1996 года Украина приняла свой новый основной закон, устанавливавший конституционную модель с сильной президентской властью. Но несмотря на приложенные усилия, по мнению ряда экспертов итоговый текст украинского основного закона был далеко небезупречен; поговаривали о наличии в тексте более 170 ошибок. Помимо этого, практическая реализация украинской конституционной модели привела к концентрации власти в руках президента и постоянной конфронтации между президентом и парламентом (п.12 Заключения Венецианской комиссии о конституционной ситуации в Украине от 17–18 декабря 2010 года)[178].

Вопрос о необходимости изменения Конституции был поднят уже в марте 2004 года президентом Леонидом Кучмой. В 2004 году на волне «оранжевой революции» в Конституцию был внесен ряд поправок, которые впоследствии стали именоваться «конституционной реформой». Вектор реформы был направлен в сторону ослабления власти президента и превращения Украины в парламентскую республику. Многими конституционная реформа была воспринята как результат политического компромисса; помимо этого, она вызвала ряд нареканий у Венецианской комиссии. Согласно ст. 159 Конституции Украины, «Законопроект о внесении изменений в Конституцию Украины рассматривается Верховной Радой Украины при наличии заключения Конституционного Суда Украины о соответствии законопроекта требованиям ст. 157 и 158 настоящей Конституции»[179]. Но, несмотря на предписанную Конституцией обязательность участия Конституционного Суда в процедуре изменения Конституции, в ходе конституционной реформы 2004 года КС, тем не менее, остался за бортом происходивших в стране перемен, и поправки в Конституцию были приняты без его заключения, т. е. не только с процедурными нарушениями, но и с нарушениями действующей Конституции. Венецианская комиссия в своём заключении[180] по процедуре внесения изменений в Конституцию Украины № 305.2004 от 11 октября 2004 года выразила глубокую озабоченность фактом откровенного игнорирования Конституционного Суда в ходе реформы и подчеркнула необходимость получения соответствующего заключения КС в соответствии с положениями действующей Конституции. Парламентская Ассамблея Совета Европы, со своей стороны, призвала политические силы Украины «возобновить работу над действующей Конституцией и соответствующим законодательством в целях в итоге установить в стране эффективную систему сдержек и противовесов и привести положения Конституции в соответствие с европейскими стандартами. Конституционная реформа должна стать частью дискуссий, направленных на разрешение сегодняшнего политического кризиса»[181]. Ряд норм, в частности, положения об императивном мандате, ПАСЕ сочла абсолютно неприемлемыми для демократического государства и настоятельно порекомендовала привести эти нормы (как конституционные, так и содержащиеся в законодательных актах) в соответствие с рекомендациями Венецианской комиссии 2004 года. Особо была отмечена необходимость приведения в соответствие с европейскими стандартами и рекомендациями Венецианской комиссии конституционных положений о разделении властей, судебной власти и прокуратуре[182]. Помимо этого, ПАСЕ выразила надежду, что Венецианской комиссии будет отведена самая активная роль в процессе подготовки предложений для нового витка украинской конституционной реформы.

«Оранжевая революция» и сопутствовавшие ей политические пертурбации отразились и на проведении судебной реформы. Многообещающее начало было положено новым президентом страны В. Ющенко; уже в июле 2005 года начала свою деятельность Национальная комиссия по усилению демократии и созданию правового государства — консультативно-совещательный орган, созданный для разработки стратегической и нормативно-правовой основы реформы судебной системы. В 2006 году президентским указом была введена в действие разработанная Комиссией Концепция совершенствования правосудия. Это был уже второй программный документ украинской судебной реформы. Первым документом, который может рассматриваться как потенциальная основа судебной реформы, стала одобренная парламентом в 1992 году Концепция судебной и правовой реформы в Украине, основной целью которой было установление независимой судебной власти в стране. «Ряд идей Концепции обрели свое практическое применение, в то же время некоторые из них вступили в противоречие с нормами Конституции Украины 1996 года. Отдельные положения Концепции не утратили актуальности и по сей день»[183]. В развитие идей второй Концепции президентом Ющенко вскоре были промульгированы Концепция создания системы бесплатной юридической помощи в Украине (9 июня 2006 года) и Концепция реформы уголовной юстиции в Украине (8 апреля 2008 года). 11 сентября 2006 года указом президента была введена в действие Концепция преодоления коррупции в Украине: на пути к добропорядочности. В данном документе были представлены характерные черты национальной коррупции, к которым, в частности, были отнесены:

• зависимость уровня и форм коррупции от общего состояния формирования демократических институтов;

• системное, часто научно необоснованное реформирование основных институтов;

• обретение коррупцией признаков системного явления, поражающего базовые общественные институты, и превращение ее в функционально важный способ их существования;

• неэффективность политических инициатив в сфере борьбы с коррупцией;

• укрепление в обществе стереотипов толерантного отношения к коррупции;

• поражение коррупцией как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления;

• слабость институтов гражданского общества. Средства массовой информации, зачастую зависящие от владельцев и органов государственной власти, избегают освещения этих проблем[184].

В Концепции была особо отмечена сложность коррупционной ситуации в органах судебной власти. «Именно на стадии обращения в суд и при рассмотрении судебных дел фиксируются многочисленные злоупотребления и нарушения. За годы деятельности Высшего совета юстиции[185] президент Украины и Верховная Рада Украины поддержали его предложения об освобождении от должности более 70 судей за нарушение присяги и 12 судей в связи со вступлением в законную силу обвинительного приговора суда за взяточничество»[186].

К сожалению, многообразие программных документов еще не является гарантией эффективной судебной реформы, и ситуация в Украине является весьма убедительным примером. При всем мощном реформаторском потенциале В. Ющенко, отсутствие политического консенсуса в высших органах власти в период его пребывания на посту президента крайне отрицательно отразилось на национальной судебной реформе. Заложником политических баталий стали законопроекты, которым предназначалась роль нормативной основы трансформации украинской судебной системы. Проекты законов о судоустройстве и статусе судей были внесены в Верховную Раду президентом Украины в конце 2006 года и приняты в первом чтении спустя четыре месяца; примечательно, что представлявшая в тот период парламентское меньшинство пропрезидентская фракция уклонилась от участия в голосовании. Принятые в первом чтении законопроекты были направлены в профильный парламентский комитет на переработку, где были соединены воедино и рекомендованы комитетом к принятию во втором чтении. Но против законопроекта резко высказался Председатель Верховного Суда Украины (по странному совпадению, до вступления в должность являвшийся одним из лидеров блока Юлии Тимошенко), заявивший, что законопроект является неприемлемым по следующим причинам: