Андрей Климов – От Хитровки до Ходынки. История московской полиции с XII века до октября 1917 года (страница 45)
Мнение и позиция различных правительственных деятелей по вопросам полицейской реформы в 1857–1859 гг. отразились в «Главных началах для устройства уездного управления и уездной полиции». Огромную работу проделала Комиссия о губернских и уездных учреждениях в 1859–1860 гг., представившая проект «Общего учреждения уездной полиции».
Характерное мнение императора выразила Государственная канцелярия, препроводив письмо от 18 февраля 1858 г. Министру внутренних дел С.С. Ланскому, где говорится: «Государь Император принял во внимание, что с изменением отношений помещиков и крестьян при будущем устройстве быта сих последних, должен измениться настоящий состав и порядок действий уездной полиции…»[429]. Накануне, 15 февраля 1858 г. Александр II на заседании Главного комитета по крестьянскому делу поручил трём «тяжеловесам» в правительстве: министру внутренних дел С.С. Ланскому, юстиции – В.Н. Панину и государственных имуществ – М.Н. Муравьёву сформулировать основные направления преобразования местного управления и уездной полиции. С.С. Ланской объявил губернаторам об Именном указе императора, который вводил первые новшества в устройство уездной полиции – «новое законоположение о преобразовании нынешнего местного по уездам управления и уездной полиции на началах, соответствующих будущему устройству отношений помещиков и крестьян». Далее предметно указывалось, что «нынешний Земский Суд и Городническое Правление образуют одно присутственное место под названием Уездного Управления, которое непосредственно подчинялось Уездному Начальнику». Мощное начало реформирования полиции было положено.
Впереди были 60-е годы – время активной фазы «Великих реформ» императора Александра II. Реформаторские шаги, предпринятые министром внутренних дел С.С. Ланским, не прошли для него бесследно. Мощное «охранительное» лобби свалило министра-реформатора. Ушёл вместе с ним и товарищ министра – председательствующий в Комиссии о губернских и уездных учреждений Н.А. Милютин, тоже яркий представитель либерального лагеря. На должность министра внутренних дел был назначен П.А. Валуев (министр с 1861 по 1868 гг.). 17 октября 1861 г. он направил в Государственный совет «Записку по проекту о новом устройстве уездной полиции» и сопроводительное письмо, в котором излагал своё видение «Общего учреждения уездной полиции» 1860 г. Общее собрание Государственного совета 22 декабря 1862 г. рассмотрело заключение соединенного присутствия и представленные «Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах» – так теперь назывался документ. Само название «Временные правила…» свидетельствовали о том, что руководство Министерства внутренних дел, в недрах которого готовился этот документ, рассматривало их в качестве переходного состояния, а реформу полиции как незавершенную.
Истинные мотивы нового документа и срочность его принятия диктовались к тому же временем: в 1861 году произошла отмена крепостного права, Россия вступила в полосу нового развития, а компетенция, организация, принципы формирования и деятельности полиции не соответствовали духу времени. К тому же было предположено, что отмена крепостного права без земли крестьянам вызовет недовольство, бунты и всплеск криминогенной ситуации. Так оно и случилось.
В это время на свет появилась работа Валуева «О внутреннем состоянии России», датированная 26 июня 1862 годом, где он предлагает реформировать Государственный совет, сделать его представительным, считая это важным вопросом государственного управления. В ней министр акцентирует внимание: «…Административная, реформаторская и организационная деятельность правительства существенно падает, – предупреждает он, намекая на тормозящий шлейф «охранителей». – Император предпринял ряд реформ, которые составят славу его царствования. Они не могут быть более прерваны. Но нельзя скрывать тех трудностей, которые встречает их осуществление в политической обстановке данного момента. …Мы сделали шаг с проектом земско-хозяйственных учреждений, но более чем сомнительно, что это шаг достаточен»[430].
25 декабря 1862 г. император утвердил
Времени ждать, пока пройдут судебная реформа и реформирование земских учреждений не было. «Нужды государственные», говорилось в документе, требовали «по крайней мере, временных изменений и улучшений в устройстве полиции». На «Временных правилах об устройстве полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых» от 25 декабря 1862 г. рукой императора было начертано «Быть по сему». Подписал документ бывший министр внутренних дел, председатель Государственного Совета граф Д.Н. Блудов.
Узловые точки Указа подчёркивают: уездная полиция соединяется с городскою, в уездах главный начальник – исправник; в городах, не подчиняющихся уезду – полицмейстер, а уездные исправники и полицмейстеры и их помощники назначаются и увольняются губернаторами. Нижними чинами в уездах остаются сотские и десятские, становыми участками остаются заведовать становые приставы.
В Указе Правительствующему Сенату говорилось: «Обозревая разные предметы Государственного Управления, требующие нового, более соответственного их цели образования, Мы убедились, что одно из первых мест в ряду их должна занимать полиция, и вследствие того указами Министру Внутренних Дел главные начала, на коих впредь должна быть устроена эта часть». Это говорит о том, какую значимую роль должен был играть институт полиции в Российской империи после проведённых «Великих реформ» Александра II.
В результате введения «Временных правил…», ставших костяком полицейской реформы, было образовано 458 уездных полицейских управлений в 44 губерниях и введено 1224 становых управлений. Губернатор получал большие полномочия, назначая полицейских начальников. Причём говорилось, что «начальник губернии может не руководствоваться правилами о соответствии чинов с разрядами должности». А чем руководствоваться? Деловыми качествами кандидата, независимо какой он чин имел по «Табели о рангах». Расширились и права исправника и полицмейстера. Они могли с этого времени «разрешать все подведомственные полиции дела». Впервые законодательно было определено, что министр внутренних дел по своему усмотрению мог создавать в губернии и уезде конную полицейскую стражу, хотя штатное расписание и денежные суммы должны утверждаться императором. Оклады полицейским повысились, хотя и не так значительно, как того хотел министр внутренних дел П.А. Валуев.
Но в то же время многое осталось по-прежнему. Нижними чинами в уездах оставались сотские и десятские по тому же остаточному принципу выбора из крестьян, как и было. Выдвигали в десятские и сотские не лучших, а, как правило, кто не умеет работать на земле. Поэтому в следующие четыре года министр П.А. Валуев сформулировал следующие направления полицейской реформы: прежде всего, реорганизация низшего звена уездной полиции – сотских и десятских, а также учреждение специальных вооружённых и подвижных полицейских команд, подчиненных уездному исправнику. Собственно, это и была попытка создать первую конно-полицейскую стражу, получившую своё развитие в начале XX века.
В отношении становых приставов то же что мало изменилось. До «окончательного» преобразования полиции выполнение обязанностей заседателей уездного полицейского управления возлагалось на действующих заседателей земских судов и так далее. Другими словами, многие проблемы оставались.
По сути своей, «Временные правила…» представляли собой усечённый вариант многих статей «Общего учреждения уездной полиции», составленной ещё Комиссией о губернских и уездных учреждениях. Но они оказались живучи: «Временные правила…» просуществовали много времени. 25 мая 1863 г. П.А. Валуев направил в Государственный Совет записку
По мнению Валуева улучшить материальное положение полицейских можно посредством введения таксированных сборов или пошлин, взимаемых полицией с населения, нуждающихся в получении различных метрических и межевых справок. Это могли быть прописка паспортов, удостоверение личности и подписи, выдача загранпаспортов, удостоверения имущества, поступающего в залог, даже справок о болезни, повлекших неявку на службу и т. д. Причём такие услуги уже законодательно представлялись городской полицией Москвы и Санкт-Петербурга. И в уездах такие сборы можно было бы рассматривать как «плату за содействие, даваемое общественным учреждением в частную пользу»[431].