Яша Мунк – Народ против демократии: Почему наша свобода в опасности и как её спасти (страница 12)
В результате рядовые избиратели чувствуют себя более отчужденными от политики, чем когда-либо. Когда они смотрят на политиков, они не узнают в них себя. Когда они смотрят на принимаемые решения, они не видят в них отражения своих предпочтений. Не было такого времени, когда народное участие было бы совершенным. Как напоминает нам основополагающий миф демократии, стакан всегда был наполовину полон. Но теперь он рискует опустеть.
Ограничения выборных институтов
В последние десятилетия избранные представители народа утратили значительную часть своей власти.
После окончания Второй мировой войны сложность регуляторных задач, стоящих перед государством, колоссально возросла: технологии развивались, экономические процессы становились все более запутанными. Денежно-кредитная политика превратилась в ключевой инструмент стабилизации экономики. Что еще важнее, некоторые из самых острых политических проблем, с которыми сталкивается человечество сегодня, от изменения климата до растущего неравенства, имеют глубоко глобальные корни и, похоже, превосходят способности национальных государств найти адекватный ответ.
Каждое из этих изменений повлекло за собой сдвиг власти от национальных парламентов. Чтобы справиться с необходимостью регулирования в высокотехнологичных областях, бюрократические агентства, укомплектованные профильными экспертами, начали выполнять квазизаконодательную роль. Чтобы проводить денежно-кредитную политику и противостоять политическому давлению, направленному на создание искусственных бумов в годы выборов, все больше центральных банков становились независимыми. Наконец, для решения любых задач, от установления торговых правил до переговоров по климатическим соглашениям, возникло множество международных договоров и организаций.
Эта утрата власти народными представителями не является результатом заговора элит. Напротив, она происходила постепенно, часто незаметно, в ответ на реальные политические вызовы. Но совокупным результатом стала ползучая эрозия демократии: по мере того как все больше областей государственной политики выводилось из-под народного контроля, возможности граждан влиять на политику резко сокращались.
Бюрократы как законодатели
Когда Министерство административных дел Великобритании уличили в расточительстве гигантских масштабов, сэра Хамфри (Sir Humphrey), его высокопоставленного чиновника, вызвали на заседание специального комитета Палаты общин. Но вместо того чтобы проявить раскаяние за то, что его ведомство потратило кучу денег налогоплательщиков на содержание неиспользуемого сада на крыше, он попытался уклониться от ответственности.
«Предполагалось, что продажа цветов и овощей может компенсировать расходы», рискнул он.
«И компенсировала?» спросила депутат парламента.
«Нет», признал он.
«Вы согласны, что деньги были потрачены впустую?» спросила она.
«Мне не следует комментировать государственную политику. Вам нужно спросить министра».
«Послушайте, сэр Хамфри. О чем бы мы ни спрашивали министра, он говорит, что это административный вопрос к вам. О чем бы мы ни спрашивали вас, вы говорите, что это политический вопрос к министру. Как, по-вашему, нам выяснить, что происходит?»
«Да, да, да, я вижу, что тут действительно есть дилемма, ведь хотя государственная политика состоит в том, чтобы считать политику ответственностью министров, а администрирование ответственностью чиновников, вопросы административной политики могут вызвать путаницу между политикой администрирования и администрированием политики, особенно когда ответственность за администрирование политики администрирования конфликтует или пересекается с ответственностью за администрирование политики».
«Ну, это же бессмысленная чушь, не так ли?» спросила депутат.
«Мне не следует комментировать государственную политику», ответил сэр Хамфри. «Вам нужно спросить министра».
Сэр Хамфри и Министерство административных дел, как вы уже догадались, вымышлены. Они взяты из «Да, министр» (Yes Minister), любимого зрителями британского ситкома 1980-х, который изображал повседневную борьбу бестолкового политика, пытающегося провести свою программу через бюрократию, намеренно срывающую его планы и обслуживающую собственные интересы [13].
Но хотя подвиги и словесная акробатика сэра Хамфри были преувеличены ради комического эффекта, в них содержалось немалое зерно истины. «Его проницательное изображение того, что происходит в коридорах власти, доставило мне часы чистой радости», восторгалась Маргарет Тэтчер (Margaret Thatcher) в бытность премьер-министром [14]. Дэвид Кэмерон (David Cameron), один из реальных преемников Тэтчер на Даунинг-стрит, 10, три десятилетия спустя вторил этому мнению. Изучая политологию в Оксфорде, он однажды «должен был написать эссе на тему "Насколько правдиво «Да, министр»". Мне кажется, я написал, что это неправдоподобно. Могу сказать вам как премьер-министр: это очень правдоподобно» [15].
Разочарованные политики не единственные, кто подчеркивает непропорциональную роль бюрократии в политике многих демократий по всему миру. Обширная область академических исследований установила и то, что политикам очень трудно контролировать бюрократию, и то, что масштаб решений, принимаемых бюрократическими агентствами, расширился за последние годы.
В простейшей модели государства народ избирает законодателей, которые превращают народную волю в законы. Затем бюрократы применяют эти законы к конкретным случаям. Они играют важную роль, но подчиненную. В конечном счете их задача состоит в обслуживании народной воли, выраженной в законодательстве.
В действительности история никогда не была столь простой. Резюмируя описание бюрократии Максом Вебером (Max Weber), учебники обычно подчеркивают, что государственные служащие следуют «общим правилам», а не решают дела «индивидуальными распоряжениями для каждого случая» [16]. Но Вебер понимал, что судья или бюрократ не является «автоматом, в который сверху запихивают документы и пошлины, чтобы снизу выпал приговор» [17]. Напротив, процесс применения законов всегда допускал свободу усмотрения и творчество: даже тщательнейшим образом составленный закон оставляет вопросы деталей без ответа, а важные бюрократические процедуры не прописанными. В результате государственные служащие играли важную политическую роль с самого зарождения современной бюрократии. Они никогда не были столь подчиненными, как утверждают простейшие модели политической системы [18].
И все же недавний рост числа бюрократов и расширение их роли впечатляют. На протяжении XX и начала XXI века число государственных служащих стремительно увеличилось, а сфера их влияния колоссально расширилась. В результате степень, в которой государственная политика определяется выборными представителями народа, существенно сократилась.
Цифры показательны. В Великобритании, например, число государственных бюрократов выросло примерно со 100 000 в 1930 году до 400 000 в 2015 году. (За тот же период общая численность населения увеличилась лишь примерно на треть.) [19]
Хотя рост размеров бюрократии поразителен, два качественных изменения, возможно, еще важнее. Государственные ведомства приобрели все большее влияние на разработку законов, принимаемых парламентами [20]. В то же время они все активнее брали на себя роль квазизаконодателей, получая полномочия разрабатывать и применять широкие правила в таких ключевых областях, как финансовое или экологическое регулирование. В совокупности эти два процесса означают, что значительная часть норм, которым подчиняются рядовые граждане, теперь составляется, применяется, а иногда и инициируется невыборными чиновниками.
Традиционные бюрократические органы призваны претворять в жизнь законы, разработанные парламентом, и возглавляются политиком (часто самим членом парламента), назначенным президентом или премьер-министром. Но во все большем числе политических областей функцию законотворчества вытесняют так называемые «независимые агентства» (independent agencies), которые могут самостоятельно формулировать политику и поразительно свободны от контроля со стороны законодательного органа или избранного главы государства [21]. Будучи созданными парламентом, эти комиссии и советы наделяются полномочиями принимать «юридически сложные, технически комплексные и зачастую политически чувствительные решения». Многие из них получают полные регуляторные полномочия: иными словами, «они могут издавать нормативные акты, предпринимать административные действия для обеспечения исполнения своих законов и подзаконных актов и разрешать дела путем административного рассмотрения» [22].
В Соединенных Штатах к числу таких независимых агентств относятся: Федеральная комиссия по связи (Federal Communications Commission, FCC), созданная в 1934 году, которая регулирует радио- и телевизионные сети и решает ключевые вопросы цифровой эпохи, такие как сетевой нейтралитет [23]; Комиссия по ценным бумагам и биржам (Securities Exchange Commission, SEC), также созданная в 1934 году, которая призвана защищать инвесторов путем регулирования деятельности банков и других финансовых институтов, поддержания справедливых рынков и содействия формированию капитала [24]; Агентство по охране окружающей среды (Environmental Protection Agency, EPA), созданное в 1970 году, которое уполномочено принимать нормативные акты для достижения столь широких целей, как обеспечение чистой воды и защита исчезающих видов [25]; Бюро по защите прав потребителей в сфере финансовых услуг (Consumer Financial Protection Bureau, CFPB), созданное в 2010 году, которое регулирует такие персональные финансовые услуги, как ипотека и кредитные карты [26].