Владислав Панченко – Публичные формы юридического содействия реализации прав и законных интересов. Монография (страница 5)

Однако добровольность не может рассматриваться в качестве свойства публичной услуги. Свобода выбора, а точнее, усмотрение частного лица обращаться или нет за публичными услугами (соответственно платить или не платить сборы), носит ограниченный характер. Речь идет о существенных субъективных правах – на судебную защиту, на предпринимательство, на владение, пользование и распоряжение собственностью и др., – от реализации которых гражданин вряд ли сможет отказаться. Поскольку реализация таких прав в ряде случаев невозможна без участия государства и обременена платежом сборов, уплата последних для частного лица приобретает нередко вынужденный характер⁴¹.

В качестве одного из путей разрешения указанных теоретических противоречий Г. В. Субботин предлагает разграничивать публичные услуги и функции государственного управления. Так, при обращении лица к органам исполнительной власти за получением блага на добровольной основе в зависимости от личной необходимости, а не в порядке исполнения принятых государством правил имеет место «публичная услуга». Если же это благо навязано государством и не вытекает из индивидуальных нужд лица, т. е. присутствует элемент принуждения в рамках и на основе законов со стороны государства и его органов, то налицо функция государственного управления⁴². Это предложение, на наш взгляд, касается спора о терминах – функцией или услугой именовать деятельность, но не снимает проблемы – слишком уж подавляющее большинство таких «личных необходимостей» завязано на неизбежности взаимодействия с органами публичной власти.

Добровольность как свойство публичных услуг могла бы рассматриваться лишь в случаях существования альтернативы, выбора варианта поведения. И если при принятии решения обращаться вообще за получением конкретной услуги или не обращаться, тем самым воздерживаясь от реализации своих прав, свобод и законных интересов, у субъекта выбор есть (хотя бы формально, при осознании ущерба его опосредованным такой публичной услугой интересам), то при решимости к реализации прав, свобод, законных интересов, которая нормативно запрограммирована на обращение за публичной услугой, такого выбора нет.

Отсюда нет оснований для квалификации добровольности в качестве существенного отличительного признака публичных услуг. Принудительное же начало правового регулирования в публичных услугах приобретает характер не прямого принуждения, связанного с ограничением прав и свобод субъектов права, а обязательности, которая выражается в необходимости следовать нормативно установленному порядку реализации права.

Обязательность публичных услуг и возможность причинения вреда охраняемым законом правам и интересам граждан и организаций при дефектности их оказания (недоступности, низкого качества) и есть одна из причин, по которой в ходе российской административной реформы столь повышенное внимание уделяется детальной нормативно-правовой регламентации, стандартизации форм и процедур деятельности государственных органов.

Нет и оснований считать обязательное участие государственных и муниципальных органов в процессе реализации прав в виде публичных услуг правовым препятствием (конечно, лишь в том случае, если соблюдается разумность в нормативном регулировании и не допускается избыточность административных процедур)⁴³.

Публичные услуги связаны именно с реализацией или подтверждением наличия прав граждан в конкретной сфере общественных отношений, выступают формой (способом) такой реализации (подтверждения), но не связаны с возникновением таких прав. Если государство искусственно создает этот интерес посредством возложения на гражданина обязанностей или установления того или иного юридического факта, без которого не возникнут правоотношения, то, по справедливому мнению Н. В. Путило можно говорить о навязанной, вынужденной «услуге»⁴⁴. На наш взгляд, в таких случаях, когда от действий публичных властных структур зависит сама возможность иметь право (например, право на предпринимательскую лицензируемую деятельность), нет оснований говорить о публичных услугах, такие действия следует именовать, исходя из их содержания.

В-четвертых, публичная услуга всегда носит конкретный адресный характер, ее адресат до обращения за услугой может определяться родовыми признаками, но оказывается услуга только персонально определенному лицу. Включение в понятие «публичная услуга» и в его видовые понятия «государственная услуга», «муниципальная услуга» услуг, оказываемых государством, муниципальными образованиями неограниченному кругу лиц (например, озеленение города, уборка улиц и пр.), не несет описанной выше функциональной нагрузки понятия «публичные услуги» и представляет собой обычную реализацию функций государства, местного самоуправления.

В-пятых, публичная услуга возникает и реализуется, как правило, по инициативе того или иного физического лица или организации, характеризуется добровольностью процесса и принятия результата со стороны услугополучателя. Вместе с тем, признак наличия инициативы не является универсальным. Некоторые виды публичных услуг должны оказываться и в отсутствие инициативы, особенно применительно к гражданам, которые в силу объективных либо субъективных причин, жизненных обстоятельств не способны такую инициативу проявить.

В-шестых, по своему содержанию публичная услуга представляет собой действия юридического либо фактического характера, либо их сочетание. Не случайно в определении публичной услуги подчеркивается юридически и социально значимое действие⁴⁵. Сложность содержания определенных видов услуг, оказываемых органами государства и органами местного самоуправления, нередко приводит к терминологической путанице, когда в одном классификационном ряду с государственными услугами выделяют, например, социальные услуги. Думается, что понятие «публичные услуги» должно строиться по признаку субъекта, от имени которого такие услуги оказываются, независимо от юридического или фактического характера. Социальные же услуги возможно понимать в двух смыслах: как синоним фактических услуг (материальных – выплата пособия, совершение фактических действий – бытовые услуги и т. д.), а также в смысле отсутствия непосредственной оплаты их со стороны получателя (термин «бесплатность» хотя и представляется неудачным, но в силу распространенности допустим, однако при этом всегда следует помнить, что в обществе ничего бесплатного вообще быть не может).

В-седьмых, оказание публичной услуги влечет за собой наступление позитивных для услугополучателя последствий.⁴⁶ Оказание публичных услуг не может быть сопряжено с применением принудительных властных мер в отношении услугополучателя, отказ же в оказании услуги вообще или отказ в конечном результате, на достижение которого нормативно запрограммирована та или иная услуга, допускается только по предусмотренным в законе точным и определенным юридико-фактическим основаниям.

Можно предложить следующее определение: публичная услуга – это урегулированная нормами права юридико-социальная деятельность публично-властных структур (государственных органов и органов местного самоуправления), а также уполномоченных ими учреждений, направленная на удовлетворение потребностей и интересов, вытекающих из прав, свобод, законных интересов граждан, организаций, а также реализацию функций государства и местного самоуправления, осуществляемая как правило, по инициативе конкретного персонифицированного получателя путем фактического или юридического осуществления либо официального подтверждения наличия таких прав, свобод и законных интересов.

Публичные услуги и социальная помощь. Связанность публичных услуг с реализацией прав, свобод, законных интересов граждан сближает их с другой формой социального содействия – социальной помощью (имеются в виду все виды организованной профессиональной медицинской, материальной, юридической и иной помощи).

В отличие от обычных услуг (или услуг в гражданско-правовом смысле), при которых участники взаимодействия способствуют взаимному достижению их общей цели, решению единых задач⁴⁷, содействуют друг другу, объединяют усилия на основе свободной договоренности (в любой форме) между получателем и другим лицом (партнером, услугодателем), публичные услуги как условие (форма, способ) осуществления прав, свобод и законных интересов характеризуются большей зависимостью получателя от публичных властных структур, оказывающих услуги: неоказание или ненадлежащее оказание публичных услуг будет препятствием для удовлетворения правомерных интересов. Аналогичным образом при оказании социальной помощи имеет место доставление блага, совершаемое в ситуации необходимости, поскольку его недоставление причинит (может причинить) существенный вред нуждающемуся.

Различие между социальной помощью и другими видами социального содействия состоит в основании доставления блага, удовлетворяющего интерес нуждающегося. При оказании помощи необладание каким-либо благом причиняет лицу существенный вред, лицо часто не может даже избрать доставителя необходимого блага, и тогда помощь оказывается первым, кто может ее оказать, в ряде случаев даже помимо воли нуждающегося. Свобода и необходимость доставления блага различаются существенностью ущерба от необладания им⁴⁸.