Владислав Панченко – Публичные формы юридического содействия реализации прав и законных интересов. Монография (страница 4)

На наш взгляд, основными функциями понятия «публичные услуги», включающими государственные и муниципальные услуги, выступают следующие:

Во-первых, установление круга правовых и фактических взаимодействий по типу содействия удовлетворению потребностей и интересов конкретных физических и юридических лиц за счет действий (решений), осуществляемых (принимаемых) со стороны органов публичной власти.

Во-вторых, определение и доведение до граждан информации о том, на какое содействие со стороны публично-властных структур, в каком порядке и на каких условиях лицо может рассчитывать в конкретной жизненной ситуации, каким образом должна быть организована социальная инфраструктура доступа к тем или иным действиям публично-правовых образований.

В-третьих, обеспечение открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (в противоположность ведомственной закрытости и непрозрачности, долгое время господствовавшей в отечественном механизме публичной власти).

В-четвертых, приведение деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в последовательно регламентированную нормативными правовыми актами правовую форму, доступную для понимания порядка, условий, результатов и иных параметров действий и решений, принимаемых по обращению граждан и юридических лиц (внешняя формализация отдельных юридически и фактически значимых действий публично-властных структур). По существу, распространение категории «публичные услуги» призвано внедрить в практику новые принципы публичного управления (наличие доступной для населения информации об отдельных аспектах осуществления функций государства; их доступность; право выбора функции гражданином; ответственность государства за качество и своевременность осуществления своих функций, а также за объективность и регулярность информации о них; обеспечение для граждан возможности влиять на улучшение функций государства)²⁷.

В-пятых, внедрение принципа «одного окна», т. е. исключение из деятельности граждан и организаций сбора информации и документов, уже имеющихся в распоряжении государственных или муниципальных органов и установление между последними межведомственного взаимодействия.

В-шестых, создание в массовом сознании населения позитивного психолого-социального образа «сервисного государства»²⁸, взаимодействующего с гражданами по заранее установленным, доступным для восприятия правилам, причем взаимодействия «условно равного»²⁹, т. е. установление субъективных юридических прав граждан и корреспондирующих им субъективных юридических обязанностей органов публичной власти по совершению в установленном порядке определенных действий в пользу гражданина при отсутствии властного, принудительного начала в этих правоотношениях. Иными словами, такое взаимодействие формирует требования к инструментарию осуществления деятельности, именуемой предоставлением публичных услуг.

В-седьмых, ориентация органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц на содействие (юридическое, социальное и др.) гражданам и организациям в максимально доступном режиме для реализации их прав, свобод и законных интересов, поскольку публичные услуги являются механизмом реализации прав и свобод граждан, а в целом публичное управление можно представить в виде совокупности механизмов в сфере государственно-общественных отношений по реализации прав и свобод граждан³⁰.

В этой связи верно утверждение Я. В. Коженко о том, что «сервисное государство» и сетевая методология совершенствования управленческой деятельности «исправляют» недостатки бюрократического стиля управления, безапелляционного способа воздействия на других людей, указывая на системные пороки и практические проблемы взаимодействия государства и общества при традиционных формах и технологиях управления»³¹.

Анализ функций понятия «публичные услуги» позволяет сделать вывод о том, что, несмотря на неизменность деятельности публичных властных структур в рамках смыслового поля «сервисного государства» и вне его, понятие «публичные услуги» имеет свое собственное содержание, отражает особые качества государственной и муниципальной деятельности, прежде всего, в аспекте форм и процедур правового взаимодействия с гражданами и организациями.

Определение и признаки публичных услуг. Исходя из представленного выше анализа научных подходов к понятию «публичные услуги» и его функций, попытаемся проанализировать признаки и сформулировать дефиницию рассматриваемой категории.

Во-первых, это вид институционализированного, организованного и профессионального социального содействия. В философии, социологии, психологии, юриспруденции и других науках активно разрабатываются понятия, описывающие конфликтное взаимодействие субъектов («конфликт», «противодействие», «меры принуждения (охраны, защиты, пресечения)», «борьба» и т. д.). Юридическая конфликтология в последние десятилетия прошла этап становления в качестве самостоятельного направления теоретических и прикладных исследований в отечественном правоведении. В то же время другой тип взаимодействия субъектов права, выражающийся в терминологическом ряде «консенсус», «компромисс», «сотрудничество», «содействие», остается изученным в гораздо меньшей степени. Одна из причин такого положения, на наш взгляд, состоит в том, что в течение длительного времени в отечественной философии, социологии, политологии, юриспруденции и других гуманитарных науках господствовала традиция абсолютизации борьбы как источника развития и недооценки единства, согласия, сотрудничества, содействия. Немалую роль в утверждении такой традиции сыграло утверждение В. И. Ленина, что «единство (совпадение, тождество, равнодействие) противоположностей условно, временно, преходяще, релятивно. Борьба взаимоисключающих противоположностей абсолютна, как абсолютно развитие, движение»³². В начале ХХ века П. А. Кропоткин в книге «Взаимная помощь, как фактор эволюции», изучив многочисленные факты содействия, сотрудничества, помощи в живой природе и обществе, пришел к обоснованному выводу о том, что «война всех против каждого вовсе не является преобладающим законом природы, взаимная помощь – настолько же закон природы, как и взаимная борьба»³³. Как верно отмечает А. Н. Иезуитов, «всюду, везде и всегда видеть только борьбу и считать борьбу единственным источником всякого развития и способом решения любых проблем и, более того, важнейшим атрибутом жизни вообще – все это обедняет и упрощает представления о мире и человеке, природе и обществе, культуре и искусстве, цели и смысле жизни, о правилах человеческого общения и поведения…»³⁴.

Содействие есть такой вид взаимодействия, в процессе которого две и более взаимодействующие системы способствуют обоюдному сохранению³⁵. Ни для кого не секрет, что низкий уровень качества публичных услуг, в конечном счете, наносит ущерб не только экономике, но и государственно-властному механизму целой страны и напрямую влияет на жизнь общества. Поэтому в надлежащем качестве публичных услуг власть в принципе заинтересована не менее, чем население³⁶. Признание публичных услуг видом социального содействия раскрывает сущностную черту рассматриваемой деятельности публично-властных структур – она заключается в поддержке разнообразных видов социальной активности граждан и организаций, реализации ими прав, свобод и законных интересов посредством получения публичных услуг.

Во-вторых, это урегулированная нормами права деятельность публично-властных структур (государственных органов и органов местного самоуправления), а также уполномоченных ими учреждений, органов и организаций. При этом правовой регламентации подлежат не только сами действия, порядок их совершения, результат, основания для отказа и иные параметры, образующие содержание услуги, но и связанные с ним инфраструктурные компоненты (оснащенность помещений, информационное обеспечение и т. д.).

Правовыми нормами должны быть установлены обязательные требования к: а) качеству услуг, которое можно определить как совокупность характеристик услуги, определяющих ее способность удовлетворять установленные или предполагаемые потребности граждан и юридических лиц, и б) качеству обслуживания, т. е. совокупности характеристик процесса и условий обслуживания, обеспечивающих удовлетворение установленных или предполагаемых потребностей³⁷.

В-третьих, это деятельность, направленная, с одной стороны (и в первую очередь), на удовлетворение потребностей и интересов, вытекающих из прав и свобод человека и гражданина, гарантированных государством (а также законных интересов), а с другой – на реализацию функций государства и местного самоуправления³⁸. Данный признак требует уточнения в связи с распространенным включением в понятие «публичные услуги» разрешительной властной деятельности органов публичной власти: лицензирование, аккредитация, обязательная сертификация, контрольно-надзорные мероприятия и т. д. Данные действия обусловлены не интересом гражданина, а исполнением обязательств и являются «вынужденными» действиями³⁹. Следуя этой логике, понятие «публичная услуга» должно применяться к правовой регламентации ситуаций, регулируемых нормами права, в которые гражданин вступает добровольно, а не из-за спровоцированной потребности выполнить императивное веление органа власти⁴⁰.