Сергей Сафронов – П.А. Столыпин: реформатор на фоне аграрной реформы. Том 2. Аграрная реформа (страница 41)

И все же не следует преувеличивать возможности верхней палаты влиять на принятие решений. В силу особенностей ее функционирования она не могла осваивать весь объем законопроектов, приходивших из Государственной думы. По словам одного из ее членов Ф.Д. Самарина, «законопроекты присылались нам целыми ворохами, невозможно было даже бегло с ними ознакомиться. Словом, вся наша «работа» сведена была к простому зарегистрированию проектов, прошедших через Думу»[260]. Это высказывание Ф.Д. Самарина подтверждается и цифрами. По подсчетам В.А. Демина, 93 % законопроектов были утверждены Государственным советом без каких-либо поправок, лишь 1 % был отклонен, 1 % верхняя палата отказалась рассматривать[261].

Особая судьба ждала те законодательные инициативы, которые возвращались Государственным советом в Думу или подлежали обсуждению согласительных комиссий (за время работы III Думы 94 проекта поступили в согласительные комиссии и 26 были возвращены в нижнюю палату). Согласно сведениям, собранным к 1911 г. Л. Немановым, все 45 законопроектов, подлежавших рассмотрению согласительных комиссий или же повторному обсуждению в Думе, в среднем задерживались в представительных учреждениях еще на год (минимальный срок равнялся 6 месяцам). К 1911 г. из 45 законопроектов 35 были обсуждены в двух палатах. В 32 случаях была принята редакция Государственного совета, в 3 – Думы. Причем «победа» нижней палаты чаще всего обеспечивалась вмешательством правительства[262].

В комиссиях Государственного совета законопроекты часто задерживались надолго. А.Н. Наумов вспоминал работу Земельной комиссии, обсуждавшей столыпинские аграрные преобразования в 1909 г. А.Н. Наумов должен был выступать двадцатым. Очередь до него дошла лишь через полтора месяца при том, что заседания комиссии проходили два раза в неделю. Выступление одного А.С. Ермолова заняло почти два полных заседания. Чуть менее многоречивыми были А.С. Стишинский, А.А. Нарышкин, А.Ф. Кони, А.А. Мануилов, М.М. Ковалевский, И.Х. Озеров, П.П. Семенов-Тянь-Шанский[263]. По подсчетам Л. Неманова на 1911 г., большинство значимых законопроектов задерживалось в Государственном совете по меньшей мере на 6–8 месяцев[264]. Рассмотрение Указа от 9 ноября 1906 г. заняло 14 месяцев.

Невысокого мнения о работе Государственного совета были и в правительственных кругах. Один из чиновников Министерства народного просвещения в феврале 1912 г. жаловался на то, что приходилось бегать по квартирам членов Государственного Совета и доказывать им неприемлемость того или иного законопроекта, вышедшего из недр Думы: «Обиднее всего, что в Государственном Совете есть два бывших министра и три товарища Министра народного просвещения, что в комиссиях заседают и товарищ Министра народного просвещения и директор департамента, и звезды считают, ворон ловят и пропускают просто невозможное или, не разобрав дел, даже возражают, разводя потом руками». Оставалось лишь надеяться на бывшего министра А.Н. Шварца, который, сохраняя отношения с прежними сослуживцами, защищал интересы ведомства. Иными словами, при обсуждении законопроектов в правительственных сферах рассчитывали на бюрократическую квалификацию членов Государственного совета. По воспоминаниям М.М. Ковалевского, в нем имелся «не особенно численный, правда, но весьма работоспособный контингент юристов, взятых из среды кассационного департамента Сената, судебной палаты, из профессуры, а также дослужившихся до высших постов чиновников финансового ведомства, землеустройства и земледелия, Министерства торговли и государственного контроля. И тем и другим в знании русских законов и указов отказать нельзя»[265]. Причем именно эти элементы и играли ключевую роль в работе Государственного совета. Этот институт бюрократической экспертизы в большей степени чувствовал свою зависимость от верховной власти, нежели от Совета министров, который зачастую находил в Мариинском дворце весьма недружелюбный прием[266].

Таким образом, сам факт существования представительных учреждений при всей ограниченности их полномочий создавал принципиально новую политическую реальность, которую отличало: 1) привлечение различных элит к процессу принятия политических решений; 2) сложные, «сетевые» связи между представителями законодательных палат и исполнительной власти. Благодаря им депутаты Думы и члены Государственного совета принимали участие в законотворчестве на различных, отнюдь не предполагавшихся Основными государственными законами этапах подготовки нормативных актов. Они были инкорпорированы во властвующую элиту Российской империи. По этой причине сфера полномочий законодательных учреждений силою вещей заметно расширялась. Так, в действительности они могли оказывать влияние на внешнеполитический курс России, на правительственные меры в сфере государственной обороны, хотя это прямо противоречило Основным законам 23 апреля 1906 г. Динамично складывавшаяся новая политическая система становилась своего рода испытанием для всех ее структурных элементов. Их устойчивость определялась эластичностью, способностью меняться вместе с целым. В противном случае возникал чрезвычайной остроты конфликт, который ставил под вопрос не только динамику развития, но и существования формирующейся модели политического взаимодействия[267].

3.2. Государственный совет и столыпинская аграрная реформа

После рассмотрения аграрного законопроекта в III Государственной думе 17 октября 1909 г. он поступил в Государственный совет. К этому времени многое изменилось. Указ 9 ноября 1906 г. был одобрен и существенно дополнен Думой. Изменилось его объективное значение: из обещания он стал стержнем целой программы, «осью» внутренней политики[268]. Иной стала и ситуация вокруг самого указа. В 1906 г. препятствие реформе виделось слева, и правительство П.А. Столыпина, проводя ее по ст. 87, стремилось предрешить вопрос, чтобы не быть связанным Думой[269]. Теперь главная опасность исходила справа. Дело в том, что и тогда для правой части складывавшегося контрреволюционного блока идея свободного выхода из общины в целях насаждения личной собственности крестьян на землю сама по себе никакой ценности не представляла. Во время революции 1905–1907 гг. за нее ухватились как за единственную альтернативу принудительному отчуждению частновладельческой земли, ошибочно полагая, что развитие мелкой крестьянской собственности на землю и формирование класса крестьян собственников пойдет исключительно за счет общины и не затронет помещичье землевладение. Теперь же с наступлением «успокоения» переход самодержавия к новой аграрной политике терял для правой части блока всякий смысл. Более того: осознавалась ее буржуазная суть, ее органическая связь с «новым строем» и политическими реформами П.А. Столыпина, ее неизбежные социально-политические последствия. В связи с этим указ 9 ноября 1906 г. воспринимался уже как «первый удар лома в фундамент народной жизни». Правая оппозиция П.А. Столыпину активизировалась, заметно упрочив позиции при дворе и в Государственном совете, что вызвало опасения у сторонников указа 9 ноября 1906 г.[270]

Однако необратимость начатого указом процесса земельного переустройства все более становилась очевидной. «Когда такой закон продержится полгода, – писал С.Ю. Витте, – и в соответствии с ним начнется переделка землеустройства, то ясно, что после этого идти в обратном направлении почти невозможно. Во всяком случае, это породит целый хаос». То, что осенью 1906 г. было предпринято для защиты от левых, теперь оказалось непреодолимым препятствием для правых. Их сдерживала и позиция царя, заявившего на церемонии представления ему членов III Думы: «Из всех законопроектов, внесенных по моим указаниям в Думу, я считаю наиболее важным законопроект об улучшении земельного устройства крестьян»?[271]

Все это обусловило особую напряженность прохождения законопроекта в Государственном совете. Сторонники его не упускали случая подчеркнуть фактическую невозможность не только отмены Указа 9 ноября 1906 г., но и хотя бы сколько-нибудь серьезной его корректировки. Правые также хорошо сознавали это. Авторитетнейший в их среде знаток крестьянского вопроса И.Л. Горемыкин писал князю П.Н. Трубецкому 28 декабря 1909 г.: «Этот закон действует в продолжение 3 лет и, в силу этого закона, успели устроить свое землевладение сотни тысяч крестьян. Существенно изменить его уже поздно и это внесло бы опасную неустойчивость и путаницу во все дело крестьянского землеустройства… теперь нельзя не принять его в законодательном порядке: снявши голову, по волосам не плачут». В заключение он советовал попытаться освободить его от прибавления Думы, но вместе с тем предупреждал: «Если эта попытка не удастся, и Государственная Дума останется при своем мнении, то делать нечего, надо принимать ее проект». Одобрение указа Государственным советом оказывалось, таким образом, предопределенным. Первым его противникам оставалось, по словам Ф.Д. Самарина, «считаясь с ним как уже с неизбежным злом, думать о том, нельзя ли каким-нибудь способом, если не совершенно предотвратить, то хотя бы до некоторой степени ослабить вредные последствия означенного закона»[272].