Сергей Сафронов – П.А. Столыпин: реформатор на фоне аграрной реформы. Том 2. Аграрная реформа (страница 38)

«Учреждение Государственного совета» состояло из введения и трех разделов: «О Государственном Совете», «О департаментах и особых присутствиях» и «О Государственной канцелярии».

Государственный совет как высший законосовещательный орган Российской империи долгое время располагался непосредственно в Зимнем дворце. Его заседания проходили в зале на первом этаже. После взрыва в Зимнем дворце 5 февраля 1880 г. при неудачном покушении на императора Александра II государственный секретарь Е.А. Перетц написал специальную записку об обеспечении безопасности помещений Государственного совета или его переводе в другое здание. В 1885 г. он был перемещен в Мариинский дворец, где и находился вплоть до 1917 г. После преобразования Государственного совета в 1906 г. и значительного увеличения числа его членов, помещения Мариинского дворца были перестроены, в частности, расширен зал заседаний. Работы были закончены к 15 октября 1908 г., а до той поры обновленный Совет заседал в помещении Санкт-Петербургского Дворянского собрания, специально снимаемом для этой цели.

Половина членов Государственного совета назначалась царем, другая половина – избиралась. Члены по выборам пользовались депутатской неприкосновенностью, в то время как члены по назначению оставались в первую очередь должностными лицами. Общее число членов Государственного совета по назначению не могло превышать число членов по выборам, их состав пересматривался ежегодно 1 января. Всего в первом составе Государственного совета было 196 членов (98 назначенных и 98 выбранных). Избрание проводилось по 5 разрядам (куриям): от православного духовенства – 6 человек; от дворянских обществ – 18 человек; от губернских земских собраний – по одному от каждого; от Академии наук и университетов – 6 человек; от Совета торговли и мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ – 12 человек; кроме того, 2 человека избирались от финляндского Сейма. Срок избрания членов по выборам составлял 9 лет. Каждые 3 года проводилась ротация, в результате которой выбывала 1/3 членов Совета по каждому из разрядов в очередном порядке. Это не касалось членов, избранных от земств, которые переизбирались каждые три года в полном составе. В Государственный совет не могли быть избраны лица, не имевшие права участвовать в выборах в Государственную думу, лица моложе 40 лет или не окончившие курса в средних учебных заведениях и иностранные подданные.

Структура Государственного совета после 1906 г. существенно изменилась. В нем помимо общего собрания и Государственной канцелярии осталось только два департамента (вместо четырех), увеличилось число постоянно действующих комиссий. Первый департамент сосредоточил в своих руках главным образом правовые вопросы. Он принимал решения по вопросам, которые вызвали разногласия в Сенате, между Сенатом и Министерством юстиции, Военным советом или Адмиралтейств-советом. Рассматривал дела, касающиеся ответственности за преступления, совершенные членами Государственного совета и Государственной думы, министрами и другими высшими чиновниками (занимавшими должности 1–3 классов по Табели о рангах), а также дела об утверждении в княжеском, графском и баронском достоинстве. Второй департамент был специализирован на вопросах, связанных с финансами и экономикой. Он рассматривал годовые отчеты Министерства финансов, Государственного банка, Государственного дворянского земельного банка, Крестьянского поземельного банка, государственных сберегательных касс, дела, связанные с частными железными дорогами, продажей частным лицам казенных земель[241].

Во главе верхней палаты стояли председатель и вице-председатель. Они назначались императором на 1 год из членов по назначению (на практике – лишь присутствующих) и в исключительных случаях могли быть уволены досрочно. При необходимости выбора нового председателя вопрос решался императором после совещания с председателем Совета министров. Действующий председатель обычно назначался на следующий год автоматически и возглавлял палату пожизненно или до утраты здоровья. Проекты указов о его назначении представлял государственный секретарь или, реже, главноуправляющий собственной канцелярией императора. Вице-председатель назначался по представлению председателя. Председатель Совета рассматривался правительственными кругами как представитель не большинства палаты, а монарха, предназначенный «для направления деятельности Государственного Совета в соответствии с преследуемыми верховной властью целями». Считалось также, что председатель палаты «не должен быть чужд видам правительства»[242].

Председатель Государственного совета направлял поступившие в него бумаги, практически единолично определял время его заседаний и их повестку дня, руководил прениями, пользуясь при этом очень значительной дискреционной властью, «осуществлял высший надзор за соблюдением порядка в помещениях, занимаемых Государственным Советом», аккредитовывал при нем журналистов и мог отказать в этом при недовольстве их предыдущими сообщениями. Имел право подвергать цензуре стенограммы заседаний Совета и назначать закрытые заседания, однако этими правами не пользовался (или почти не пользовался). Председатель ежегодно подавал царю отчет о деятельности Совета, представлял на утверждение главы государства одобренные палатами законопроекты и подписывал утвержденные законы (император налагал на них резолюцию «быть по сему»). Глава Совета докладывал государю о назначениях в палату (в том числе в департаменты и особые присутствия) и освобождении от присутствия в ней (а также в департаментах и особых присутствиях), о содержании членов по назначению, о чинопроизводстве (кроме придворных чинов) и награждении орденами членов Совета. Существовало не включенное в нормативные акты правило о согласовании с главой верхней палаты назначений его присутствующих членов на должности (кроме министерских). На практике оно иногда нарушалось. Наконец, с председателем Совета согласовывалось назначение государственного секретаря. Император мог давать председателю поручения, не связанные с верхней палатой[243].

Вице-председатель заменял председателя в его отсутствие или в тех случаях, когда последний решал поучаствовать в прениях. На практике председатель в дебатах не выступал. Председатель мог поручить своему товарищу ведение всего заседания или его части, посвященной рассмотрению определенного вопроса. В остальное время вице-председатель мог участвовать в работе палаты на правах члена, но на практике воздерживался от выступлений в прениях. Он открывал заседания вновь избранной Государственной думы (каждый раз по особому поручению императора). При активном председателе вице-председатель заметным политическим влиянием не пользовался, но при довольно частых болезнях глав палаты оказывался руководителем Государственного совета, оказывающим значительное воздействие на ход его работ. Председатель и вице-председатель не избирались в комиссии, но могли участвовать в их работе с совещательным голосом и пользовались этим правом. Коллегиальных руководящих органов в Государственном совете не существовало. Председатель принимал решения единолично или после совещания с вице-председателем или доверенными членами палаты. В отдельных случаях для определения повестки дня, способа обсуждения дел в общем собрании и комиссиях, рассмотрения содержания некоторых законопроектов (обычно касающихся Государственного совета) председатель созывал частные совещания с участием вице-председателя, государственного секретаря и членов по своему выбору, обычно лидеров и видных деятелей групп и (или) председателей комиссий.

Первым председателем реформированного Государственного совета был назначен 72-летний последний председатель дореформенного Совета граф Д.М. Сольский. К апрелю 1906 г. престарелый сановник, по свидетельству очевидцев, уже «не мог двигаться без больших усилий». Его выступление не было слышно даже при общем внимании. Поэтому граф председательствовал лишь на первом заседании верхней палаты, посвященном подписанию присяги. В мае 1906 г. Д.М. Сольский по прошению был уволен от должности председателя (с производством в действительные тайные советники I класса). До января 1909 г. граф оставался присутствующим членом Совета, но едва ли посещал его заседания. В июне 1906 г. в ответ на приглашение вступить в группу центра он выразил согласие с ее программой, но отказался войти в группу по болезни[244].

Первым вице-председателем Государственного совета был назначен 73-летний председатель Департамента законов Э.В. Фриш. Он фактически руководил верхней палатой при Д.М. Сольском и сменил его в должности председателя, занимая ее до своей смерти в марте 1907 г. По своей политической позиции он не отличался от Д.М. Сольского, однако выражал ее значительно менее активно. Через 10 дней после смерти Д.М. Фриша председателем Государственного совета был назначен его 59-летний член М.Г. Акимов, дворянин из Саратовской губернии. На эту должность он был назначен по предложению председателя Совета министров С.Ю. Витте, который, не зная персонала судебного ведомства, выбрал М.Г. Акимова по справочнику на основе анкетных данных (4 месяца он возглавлял Министерство юстиции). В качестве министра он энергично боролся с революционным движением, не выходя при этом из правовых рамок. При обсуждении проекта Основных законов М.Г. Акимов наряду с М.Д. Сольским возглавил умеренную группу, выступавшую за закрепление перехода к конституционной монархии. В частности, он вопреки мнению большинства Совета министров решительно выступил за сохранение несменяемости судей. Мнение министра юстиции в этом вопросе оказалось решающим. М.Г. Акимов высказался также за издание новых Основных законов, против предоставления императору права в чрезвычайных случаях отменить конституцию, за исключение из его титула определения «неограниченный», за включение статьи о неприкосновенности переписки и т. п. При своей отставке в апреле 1906 г. С.Ю. Витте рекомендовал М.Г. Акимова в качестве своего преемника на случай, если Николай II пожелал бы консервативного премьера. Царь предложил М.Г. Акимову эту должность, но тот отказался и был назначен в Государственный совет. В нем М.Г. Акимов (шурин П.Н. Дурново) примкнул к правой группе (по взглядам относился к ее умеренному крылу) и вошел в ее руководство[245].