Н. Миронова – Северный Кавказ. Модернизационный вызов (страница 35)

Держатель разрешения оплачивает пользование федеральными пастбищами на основе ставки, рассчитываемой на условную голову скота в месяц ежегодно на основе формулы, утвержденной в 1978 г. Расчет производится на основе базовой ставки 1966 г. (1,23 долл. США в месяц за условную голову скота) с учетом трех факторов: текущей рыночной ставки аренды частной земли для выпаса скота в западных штатах, цен на крупный рогатый скот мясного направления и себестоимости продукции животноводства. Таким образом, ставка повышается, снижается или остается неизменной в зависимости от рыночных условий, а арендные платежи сельхозпроизводителей возрастают при благоприятной конъюнктуре рынка и снижаются, когда рыночная ситуация ухудшается. Одноразовое изменение ставки ограничивается 25 % от ставки предыдущего года[256]. С 2007 г. ставка удерживается на минимальной отметке, определенной законодательством (1,35 долл.). Без подобного ограничения в 2008 г. плата за выпас одной условной головы скота была меньше одного доллара[257]. В 2006 г. оплата за пользование производилась по ставке 1,56 долл. за условную единицу поголовья скота в месяц.

Из собранных BLM и FS средств 50 % направляется в Фонд улучшения пастбищных угодий Федерального казначейства[258]. Средства этого фонда используются для проведения восстановительных мероприятий на пастбищах, включая подсев трав, огораживание, уничтожение сорняков, мелиорацию, охрану среды обитания диких животных. Половина средств фонда находится в прямом распоряжении главы Казначейства. Другая половина расходуется на тех территориях, где средства были собраны, решением главы Казначейства, принятым в ходе консультаций с представителями данной территории. Оставшиеся 50 % средств, собранных BLM и FS, поступают в Федеральное казначейство и бюджеты штатов в разных пропорциях в зависимости от агентства (FS перечисляет 25 % поступлений от пользовательских сборов в Казначейство, 25 % передает в бюджеты штатов; BLM – 37,5 % и 12,5 % соответственно). Штаты, получающие средства от пользовательских сборов, должны использовать эти средства на нужды тех округов, где средства были собраны.

Нужно отметить, что федеральные земли, не входящие в сетку районов, определенных для выпаса скота (grazing districts), могут быть отданы в аренду для этой цели. В таком случае право аренды не привязывается к праву владения базовой собственностью. Но территории, занимаемые такими пастбищами, незначительны. Обычно это выгоны, изолированные от общего пастбищного массива естественными или антропогенными преградами. Бюджетные поступления, генерируемые за счет арендной платы этих земель, также поступают в Фонд улучшения пастбищных угодий (50 %) и в бюджеты штатов, где расположены арендуемые пастбища (50 %). На протяжении нескольких десятилетий вопрос о том, насколько оправданны сравнительно низкие ставки за пользование пастбищными угодьями, является предметом общественных дискуссий в США. Основные оппоненты по данному вопросу – это производители мяса, использующие федеральные земли и отстаивающие низкие ставки, и экологические организации, предлагающие повысить ставки, в результате чего, по их мнению, произойдет снижение нагрузки на пастбища, а повышение доходов позволит повысить качество восстановительных мероприятий. Сторонники повышения ставки указывают на то, что сборы за пользование федеральными пастбищами значительно ниже сборов, устанавливаемых частными землевладельцами и штатами. Например, в 2003 г. средняя ставка, собираемая частными землевладельцами в 11 западных штатах за одну голову скота в месяц, была 13,4 долл. Производители, в свою очередь, не считают федеральные ставки ниже тех, что установились на выпас скота в частных владениях. Тот факт, что федеральные земли, как правило, имеют более низкие характеристики производительности и качества, не огорожены, должны использоваться совместно с другими пользователями, не имеют источников воды, нивелирует, по мнению сельхозпроизводителей, разницу между финансовыми условия пользования федеральными и частными пастбищами.

Сторонники повышения ставок за пользование пастбищами также апеллируют к высоким бюджетным затратам на управление федеральными землями, по сути являющимися скрытыми субсидиями производителям мясного скота. Затраты Бюро по управлению земельными ресурсами (BLM) и Федеральной лесной службы (FS) на управление федеральными пастбищами значительно превышают поступления от пользовательских сборов. Например, в 2003 фискальном году BLM планировало затратить 45,1 млн долл., собрав только 12,8 млн долл. FS в том же году затратила на администрирование и восстановление пастбищных угодий 61 млн долл., в то время как доход от пользовательских сборов составил 4,8 млн долл.[259] Для того чтобы доходы от пользовательских сборов покрыли расходы BLM и FS по управлению, поддержанию и восстановлению пастбищ, сельхозпроизводители должны платить за условную голову скота в месяц 7,64 долл. (в случае пользования землями, находящимися в управлении BLM) и 12,26 долл. (в случае пользования землями, находящимися в управлении FS)[260]. Но ни одна из предпринятых попыток повысить ставки за пользование федеральными пастбищами не увенчалась успехом. Так, в 1993 г. Конгресс отклонил предложение администрации Клинтона об изменении формулы, в том числе об увеличении базовой ставки до 3,96 долл. В период с 1995 по 1999 г. законопроекты, предусматривающие изменение формулы, дважды одобрялись одной из палат Конгресса, но не находили поддержки другой[261].

В рамках дискуссии об экономической эффективности существующей в США системы управления федеральными землями и экологической устойчивости федеральных ресурсов не раз поднимался вопрос об эффективности сохранения федеральной собственности на пастбищные угодья и леса. Последняя четверть прошлого столетия отмечена широкой полемикой по этому вопросу, в ходе которой отдельные экономисты предлагали приватизировать часть земель[262]. Основным аргументом, высказываемым за такое преобразование земельных отношений, является неэффективность расходования бюджетных средств. Экономическая неэффективность управления федеральной собственностью прежде всего объясняется незаинтересованностью государственных служащих. «Вместо того чтобы добиваться получения прибыли, государственные служащие добиваются увеличения бюджета, штатов и власти», – пишут Т. Андерсон и В. Смит в статье, призывающей к приватизации федеральных земель[263]. Мнение о том, что федеральные пастбища подвержены перевыпасу, также используется как аргумент, доказывающий неэффективность использования бюджетных средств и необходимость приватизации. Приватизация, по мнению ее сторонников, с одной стороны, могла бы стать дополнительным источником пополнения бюджета – за счет земельных аукционов, с другой – снизить расходы на управление федеральной собственностью.

В ходе дискуссии также звучали предложения передать земли в управление штатов. Такое предложение обосновывалось тем, что штаты, в полномочия которых входит финансовое обеспечение социальных услуг, таких как образование, в большей степени подвержены давлению со стороны налогоплательщиков, требующих эффективно использовать бюджетные средства[264]. Также звучали предложения продать права пользования пастбищными угодьями экологическим организациям, которые могли бы арендовать пастбища владельцам скота на определенных условиях[265]. В то же время в общественных дебатах весомой остается позиция о необходимости сохранения федеральной собственности на землю. Сторонники этой позиции рассматривают федеральную собственность как общественное благо, обеспечивающее свободный доступ к рекреационным ресурсам, предоставляющее каждому члену общества возможность проводить время на природе и таким образом поднимающее качество жизни населения. Природоохранная мотивация также стимулирует сохранение федеральной собственности на землю. При этом охрана окружающей среды часто ассоциируется с необходимостью изъятия разрешений на выпас скота на федеральных землях. Так, в 2005 г. на обсуждение Конгресса США был внесен законопроект, предлагавший компенсации всем держателям разрешений на выпас скота на федеральных землях в случае их добровольного отказа от использования указанных пастбищ. Этот законопроект также не получил статуса закона[266].

Общественные дискуссии о судьбе федеральных земель в США продолжаются. Маловероятно, что в ближайшее время одна из позиций будет признана единственно правильной и станет основой для серьезных институциональных изменений земельных отношений. Но открытое обсуждение проблем, преимуществ и перспектив государственного управления земельными ресурсами, в котором участвуют сельхозпроизводители, ученые, общественные организации, политики и их избиратели, государственные служащие и многие другие заинтересованные стороны, позволяет выявлять и нивелировать наиболее очевидные недостатки системы управления федеральными землями.

5.4. Выводы

Итак, какие выводы мы можем сделать из всего вышесказанного? Прежде всего хотелось бы еще раз подчеркнуть, что нерегулируемое землепользование создает условия для истощения ресурсов, особенно в условиях малоземелья. Институциализация прав собственности и пользования земельными ресурсами является, в свою очередь, обязательным условием эффективного и рационального природопользования. Тем не менее вид права собственности сам по себе не является фактором, определяющим экономическую эффективность или рациональность использования ресурсов. Совокупность факторов, включающая вид землепользования, институциональные регуляторы, в т. ч. права собственности или пользования, экологические и экономические условия, культурные традиции и политические установки, формирует стимулы для эффективного и рационального использования ресурсов.