Н. Миронова – Северный Кавказ. Модернизационный вызов (страница 34)

Миграция населения последних десятилетий прошлого века, так же как и современные миграционные процессы в Швейцарии, характеризуется высокой пластичностью. Появившиеся возможности для работы в других областях Швейцарии не сопряжены с необходимостью разрывать отношения с родным сообществом. Те, кто уехал из Тёрбел, навещают родственников, поддерживают отношения по телефону, некоторые реконструируют или строят шале для отдыха, многие участвуют в основных сельскохозяйственных работах, требующих значительных затрат труда, таких как заготовка сена и сбор урожая. Несмотря на определенные экономические преимущества жизни и работы в более индустриально развитых и туристически ориентированных районах, эмиграция не является более престижной по сравнению с жизнью на селе. Достойные бытовые условия и сравнительно развитая инфраструктура (наличие дорог, транспортного сообщения, качественной телевизионной трансляции, телефонизация, современная школа) способствуют поддержанию престижа сельского жителя. Население, предпочитающее остаться в селе, сохраняет чувство собственного достоинства и гордится своим хозяйством. По мнению Неттина, эти социальные факторы также являются важнейшими компонентами устойчивости местного сообщества и его институтов, в том числе регулирующих землепользование[248].

5.3. Федеральные пастбища в Сша

Альтернативная модель управления пастбищными ресурсами, имеющая целью коллективное использование этого ресурса, представлена в США. В целом в этой стране пастбища могут находиться в частной собственности, федеральной собственности или собственности штатов (50 % земель, классифицированных как пастбища (rangeland), принадлежат частным собственникам; 43 % земель находятся в собственности федерального правительства). Система управления федеральными пастбищными угодьями представляется интересным примером попытки достичь экологически устойчивого пользования методами государственного регулирования. Федеральные пастбища в США находятся в управлении Бюро по управлению земельными ресурсами (BLM) и Федеральной лесной службы (FS). В управлении BLM находится 160 млн акров земли. FS управляет еще 96 млн акров[249].

Основной массив пастбищных угодий входит в состав пастбищных районов (grazing districts), границы которых были определены Пастбищным актом Тэйлора (The Taylor Grazing Act) в 1934 г. Число владельцев скота, имеющих разрешение на пользование федеральными пастбищами в составе этих районов, остается практически неизменным с середины прошлого века. 8 тыс. пользователей имеют разрешение на пользование землями, находящимися в управлении агентства лесного хозяйства, и 18 тыс. пользователей используют пастбища, находящиеся в управлении BLM[250]. Практически не меняющееся количество пользователей объясняется тем фактом, что право пользования федеральными пастбищами ассоциируется с правом собственности или с правом пользования так называемой базовой собственностью. В качестве базовой собственности рассматриваются земля или водный объект, расположенные в непосредственной близости от используемого федерального пастбища и находящиеся в частной собственности, если они внесены в реестр базовой собственности, составленный еще в середине ХХ в. Реестр не расширяется, и соответственно объект базовой собственности можно либо приобрести на рынке, либо арендовать. Гражданин США или юридическое лицо, зарегистрированное в юрисдикции этой страны, может получить разрешение на пользование федеральными пастбищами, если владеет базовой собственностью или заключил договор аренды на такую собственность, а также является собственником скота[251].

Таким образом, в отличие от описанного выше примера швейцарской сельской общины, система землепользования, сложившаяся в США, объединяет сезонное пользование владельцем ранчо собственными пастбищами и пастбищами, находящимися в федеральной собственности. Подобная система землепользования исторически сложилась на Западе США в течение XIX–XX вв. Переселенцы из Европы и восточных штатов США, продвигаясь на запад континента, осваивали наиболее удобные участки, например имеющие водные источники. В 1862 г. законодательный акт (Homestead Act of 1862), регулирующий права переселенцев на недвижимое имущество, безвозмездно закрепил за каждым домохозяйством поселенцев, построившим дом и занимавшимся хозяйством в течение минимум пяти лет на западных территориях, 65 гектаров земли[252]. Законодательный акт был принят в сравнительно благоприятный период с точки зрения уровня осадков. С наступлением засухи стало очевидно, что выделенные в частную собственность угодья не смогут обеспечивать хозяйства переселенцев устойчивой кормовой базой в засушливом климате запада Соединенных Штатов. Безуспешные попытки стабилизировать животноводческое хозяйство западных штатов предпринимались в течение нескольких десятилетий, пока в 1934 г. не был принят упомянутый выше Пастбищный акт Тэйлора, который передал невостребованные пастбища в федеральную собственность и определил правила использования федеральных земель местными владельцами ранчо. Частные ранчо стали «входным билетом», позволяющим их владельцам использовать федеральные пастбища[253], так как были определены в качестве базовой собственности.

Сегодня существуют два легитимных способа приобретения права выпаса скота на федеральных пастбищах, входящих в состав пастбищных районов (grazing districts). Приобретение права собственности или аренда базовой собственности – один из них. Альтернативным является приобретение статуса базовой собственности для уже имеющейся недвижимости, расположенной в непосредственной близости от федеральных пастбищ. Такая возможность может представиться желающему использовать федеральные земли, если владелец базовой собственности решает передать ассоциируемое с его собственностью преимущественное право пользования федеральными пастбищами владельцу иной недвижимости (при этом сохранив право частной собственности на свою недвижимости). В такой ситуации статус базовой собственности может быть передан иному объекту недвижимости по обоюдной договоренности владельцев.

BLM и FS ведут реестр базовой собственности, в котором отражается статус недвижимости, в том числе условия и сроки преимущественных прав пользования федеральными землями, ассоциируемыми с объектом недвижимости. Потенциальный покупатель этого объекта имеет право получить полный пакет информации о статусе объекта покупки. После приобретения или заключения договора аренды базовой собственности либо приобретения статуса базовой собственности владелец или арендатор базовой собственности может обратиться в соответствующее федеральное агентство (BLM или FS) с заявлением о получении разрешения на выпас скота (grazing permit). Большинство пастбищных участков выделяются для совместного выпаса скота несколькими владельцами.

Разрешения на пользование федеральными пастбищами, как правило, выдаются на десятилетний период. Они обновляются в случае, если BLM или FS (в зависимости от того, в управлении какого агентства находится используемая земля) считает, что пользователь выполнял все прописанные соответствующим агентством условия выпаса в период действия предыдущего разрешения, а экосистема выпаса находится в удовлетворительном состоянии. Мониторинг экосистемы осуществляется сетью полевых офисов, покрывающей все районы, определенные для выпаса скота. Районы, определенные для выпаса скота, разделены на более мелкие участки. Полевой офис создает и обновляет план использования каждого участка, отражающий взаимозависимость всех ресурсов, находящихся на этом участке. Именно в рамках таких участков полевой офис определяет условия выпаса скота. Когда по истечении срока разрешения на выпас скота владелец базовой недвижимости подает заявление о выдаче ему разрешения на новый срок, полевой офис проводит оценку состояния тех участков, на которых заявитель осуществлял выпас скота, дает заключение о возможности выдачи нового разрешения и определяет условия пользования. Условия пользования оговаривают вид, количество и возраст скота, сезон использования и необходимые мероприятия по поддержанию или восстановлению экосистемы в границах участка. В особых случаях доступ скота на отдельные пастбищные участки может быть закрыт для необходимого восстановления растительности. В функционал полевых офисов также входят мероприятия по восстановлению пастбищной экосистемы.

Кроме того, BLM/FS на основе постоянного мониторинга за состоянием экосистемы определяет максимально возможную нагрузку на ближайшие несколько лет на более широкой территории. Например, в результате засухи 2000–2004 гг. максимально возможная нагрузка на пастбищах штата Юта определена на отметке значительно ниже обычной. Таким образом, несмотря на постоянное количество разрешенных пользователей, количество скота на федеральных землях может варьироваться в зависимости от состояния экосистемы. В 2008 г. федеральные агентства установили максимально возможное количество скота, выпасаемого на федеральных землях, – 12,5 млн условных голов[254]. В том же году фактически выпасалось 8,6 млн.

Как отмечалось выше, письменное разрешение, выдаваемое пользователю, содержит подробное изложение условий выпаса скота. Условия разрешения предоставляются всем заинтересованным сторонам для ознакомления за 15 дней до вступления в силу. Важно отметить, что в качестве заинтересованной стороны рассматривается не только заявитель. Местные жители и заинтересованная общественность, часто представленная экологическими организациями, также имеют возможность ознакомится с условиями разрешения. В случае несогласия пользователя или иной стороны с условиями, определенными BLM/FS, они могут предложить поправки к условиям разрешения. Например, BLM принимает письменные апелляции условий выпаса скота в течение 15 дней после уведомления пользователя о первичном решении. Все поступившие поправки рассматриваются офицером BLM, который и принимает решение о внесении изменений в зависимости от обоснованности предложений апеллирующей стороны. В случае несогласия с новым постановлением все заинтересованные стороны могут еще раз обратиться в управляющее агентство в течение 30 дней. Если и в этом случае BLM не сочтет предлагаемые поправки достаточно обоснованными, пользователь или другие заинтересованные стороны могут обратиться в службу рассмотрения спорных вопросов (Office of Hearing and Appeals) при министре природных ресурсов (Secretary of the Interior). В данном случае процедура рассмотрения дела сравнима с судебной процедурой, в которой рассматриваются доказательства каждой стороны, включая показания свидетелей. Дело рассматривается судьей административного права (Administrative Law Judge). Стороны, не согласные с решением судьи, могут обратиться в суд федеральной юрисдикции[255]. Мониторинг выполнения прописанных условий осуществляется на постоянной основе.