Михаил Захаров – Социальное страхование в России: прошлое, настоящее и перспективы развития. Трудовые пенсии, пособия, выплаты пострадавшим на производстве (страница 3)
Отмена обязательного социального страхования в связи с безработицей произошла стремительно и без обсуждения, т. е. в обычном директивном порядке. В таком же порядке принимались впоследствии некоторые другие судьбоносные решения, например о введении принудительных пенсионных накоплений, монетизации натуральных льгот, сокращении некоторых социальных пособий.
Возрождение полноценной системы обязательного социального страхования в связи с утратой работы вследствие безработицы, которая в России достаточно велика и не исчезнет в перспективе, как в любой другой стране с рыночной экономикой, – одна из первостепенных задач. Таково мнение практически всех специалистов.
Не рассматривается в данной работе обязательное медицинское страхование. Правовое регулирование данного вида обязательного страхования осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 29 ноября 2010 г. № 326-Ф3 «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации». Этот закон вступил в силу с 1 января 2011 г., а многие его статьи позднее – с 1 января 2012 г. Таким образом, данный вид обязательного страхования находится в стадии формирования. Ранее принятый закон о медицинском страховании (1991 г.) утратил силу.
Обязательное медицинское страхование – особый вид, он не укладывается в полной мере в обычное представление о таком страховании[8], его функционирование в России к тому же не согласуется, как представляется, с конституционными основами организации охраны здоровья населения и оказания медицинской помощи.
Согласно ч. 1 ст. 41 Конституции РФ каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. Проведение в стране единой государственной политики в области здравоохранения (как и в ряде других сфер) обеспечивает Правительство РФ (ч. 1 п. «в» ст. 114 Конституции РФ). В сочетании с гарантией государством равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от каких-либо обстоятельств (ч. 2 ст. 19 Конституции РФ) это означает, что повсюду и всем должны предоставляться равные права по охране здоровья и медицинской помощи и такая помощь в указанных учреждениях должна предоставляться повсюду и бесплатно. По-другому данные конституционные предписания трактовать вряд ли возможно[9]. Все это исключает, как представляется, какую-либо особую, привилегированную медицинскую помощь отдельным категориям граждан, в том числе застрахованным.
До введения обязательного медицинского страхования (1991 г.) все расходы по охране здоровья и оказанию бесплатной медицинской помощи населению осуществлялись за счет государственного бюджета. Нелишне, видимо, вспомнить, что введение обязательного медицинского страхования в России многими рассматривалось в то время как вынужденная мера, дающая дополнительный источник финансовых средств для сохранения сложившейся в стране системы охраны здоровья населения и бесплатной медицинской помощи. Кстати, в СССР существовала развитая система охраны здоровья населения, ряд стран использовали опыт СССР по организации данной системы, в том числе ее финансирования полностью за счет бюджетных ассигнований (Великобритания, Бельгия и др.).
Введение обязательного медицинского страхования, появление дополнительного источника средств финансирования (за счет страховых взносов) оградило в то время систему здравоохранения России от полного коллапса, угрожавшего ей вследствие резкого спада производства и расстройства финансовой системы в 90-е гг. прошлого столетия. Но те тяжелые годы миновали. Оправдает ли новый закон об обязательном медицинском страховании возлагаемые на него надежды, покажет время и практические результаты его реализации. Не исключено, что возникнет объективная необходимость в финансировании всей системы здравоохранения за счет прямых ассигнований из государственного бюджета страны, которое в прошлом было вполне оправданным, более понятным и простым, чем сложная система, установленная указанным законом. К тому же оно в полной мере основывалось на Конституции страны.
Пока еще по уровню расходов на здравоохранение наша страна отстает от стран ОЭСР. Доля расходов ВВП в России почти вдвое ниже, чем в этих странах (около 4 % против 7–8 %). Если же сравнить затраты в расчете на человека в абсолютных цифрах, то в среднем они ниже в России примерно в 4 раза. Неслучайно более половины населения страны оценивает состояние здравоохранения как неудовлетворительное и лишь около 5 % – как хорошее.
Данная работа состоит (помимо введения) из четырех частей и заключения. В первой ее части рассматривается процесс становления системы обязательного социального страхования, его сущность и финансовая основа, а в последующих частях – отдельные виды обязательного социального страхования: пенсионное страхование (ч. 2), страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством (ч. 3), страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (ч. 4).
В заключении содержатся наиболее значимые выводы, касающиеся обязательного социального страхования в России. Конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования отдельных видов страхования, их обоснование излагаются в соответствующих разделах работы.
ЧАСТЬ ПЕРВАЯ
1. Краткий экскурс в прошлое[10]
Потребность в социальном обеспечении, т. е. в предоставлении человеку средств существования (выживанию, сохранению жизни), когда он лишился возможности добывать их собственными усилиями, появилась одновременно с возникновением человеческого общества. К числу таких людей относятся прежде всего дети и старики. Первые еще, а вторые уже нетрудоспособны. Кроме того, ряды нетрудоспособных может пополнить также каждый человек, потерявший способность работать временно либо постоянно в связи с расстройством здоровья.
По мере развития общества и усложнения социальных связей к числу причин нуждаемости человека в социальной помощи прибавляются и те, которые обусловлены характером господствующих в обществе экономических отношений, порождающих безработицу, инфляцию, бедность.
История развития систем социального обеспечения исследована достаточно полно и разносторонне начиная с древнего мира и до наших дней. Практически нет ни одного учебника и учебного пособия по социальному обеспечению, включая социальное страхование, в которых не затрагивалась бы история развития этих систем[11]. Есть ряд специальных исследований по истории развития социального обеспечения[12]. Это вполне объяснимо – без прошлого трудно осознать настоящее и тем более предвидеть будущее.
Нас интересует новейшая история развития систем социального обеспечения, т. е. тот период, когда зарождалось и развивалось обязательное социальное страхование. Во временном исчислении это период – с середины 80-х гг. XIX в. и до наших дней. В это время развивалась также государственная система социальной помощи каждому старому и нетрудоспособному человеку независимо от его участия в трудовой деятельности. В итоге во всех развитых европейских странах ныне действуют система обязательного социального страхования, охватывающая наемных работников, некоторых иных работников, также подлежащих обязательному социальному страхованию (включая членов их семей), и система государственной социальной помощи. Они сосуществуют. В результате социальное обеспечение охватывает в этих странах практически все население. Различия касаются в основном уровня социального обеспечения: он более высокий для тех, кто заработал обеспечение своим трудом. Все сказанное касается и нашей страны.
В развитии обязательного социального страхования европейских стран можно выделить, как представляется, три основных укрупненных этапа[13].
Первый этап – это период его возникновения и становления. Оно зародилось в Германии. Первые законы об обязательном социальном страховании принимались в этой стране в период правления О. Бисмарка: в 1893 г. появился закон об обязательном страховании на случай болезни, в 1884 г. – об обязательном страховании от несчастных случаев на производстве, в 1889 г. – об обязательном страховании в случаях наступления инвалидности и старости. Суть данной системы состояла в том, что каждый работающий, отвечающий условиям, указанным в законе, подлежал страхованию в принудительном порядке; страховые платежи вносил как сам наемный работник, так и работодатель[14]; обеспечение предоставлялось на основе правовых норм, в которых закреплялись определенные условия и размеры страховых выплат; обеспечение гарантировалось государством[15].
Значимость обязательного социального страхования, в том числе политическая, указывалась в официальных мотивах к законопроекту 1881 г. «Забота государства о нуждах слабейших своих сочленов не только обязанность, налагаемая гуманностью и христианством, которым должны быть проникнуты государственные учреждения, но и задача политики, оберегающей интересы самого государства. Политика эта должна быть направлена к тому, чтобы и в беднейших кланах населения… вселять убеждение, что государство есть учреждение не только необходимое, но и благодетельное. Согласно идее современного государства на последнем должны лежать, рядом с защитой существующего порядка, обязанность оказывать положительными мерами и средствами поддержку всем своим гражданам, преимущественно слабейшим и наиболее нуждающимся…»[16].