Михаил Захаров – Социальное страхование в России: прошлое, настоящее и перспективы развития. Трудовые пенсии, пособия, выплаты пострадавшим на производстве (страница 4)
Изданию страховых законов в Германии предшествовал указ императора Вильгельма I от 17 ноября 1881 г. В этом указе, в частности, отмечалось, что «борьба с разрушительными социал-демократическими стремлениями должна вестись не только мерами репрессивными, но и положительными, имеющими в виду улучшение благосостояния рабочих… ныне тут же будет внесен в рейхстаг проект закона относительно страхования рабочих от несчастных случаев… Но и те лица, которые по причине старости и неспособности к труду лишаются средств к существованию, имеют права на более совершенное, чем ныне, государственное попечение»[17].
Вслед за Германией законы об обязательном социальном страховании принимаются во многих других странах. В Англии – в 1911–1913 гг., во Франции – в 1911 и в 1928 гг., в Швеции – в 1913–1915 гг. и т. д. Включилась в процесс формирования страховых законов и Российская империя: в 1912 г. принимаются Законы «О страховании на случай болезни» и «О страховании от несчастных случаев».
Первые законодательные акты во всех странах во многом основывались на тех идеях, которые содержались в законах, принятых Германией. Ее вполне правомерно считают родиной обязательного социального страхования.
Бурное развитие обязательного социального страхования лишь на короткий период приостанавливали военные потрясения, две мировые войны. В Германии, например, после окончания Второй мировой войны оно возродилось заново, и эта страна вновь заняла лидирующее положение. Особо надо отметить период, связанный с осознанием ответственности государства за судьбы всех подданных; в Англии принимается несколько правовых актов, в соответствии с которыми вводится всеобщее социальное обеспечение и бесплатное медицинское лечение (включая лекарственную помощь). Этими актами реализуются идеи лорда У. Г. Бевериджа об ответственности государства за всю социальную сферу, включая социальную инфраструктуру. С этого времени появились смешанные системы, в которых социальное страхование дополнялось общенациональными системами, охватывающими все население[18].
Второй этап можно обозначить как период эволюционного вызревания обязательного социального страхования и превращения его в зрелую систему, гарантирующую мир и согласие в обществе. Начало его неразрывно связано с Конвенцией МОТ № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения», она принята в 1952 г. и в сравнительно короткий срок ратифицирована почти всеми развитыми странами Европы. Более того, практически во всех указанных странах к концу 70-х гг. прошлого века значительно превышены те минимальные нормы, которые предусмотрены данной Конвенцией. Более высокие стандарты предусмотрены в доработанном Европейском кодексе социального обеспечения[19]. Первыми его подписали 13 государств: Австрия, Бельгия, Кипр, Финляндия, Франция, Германия, Греция, Италия, Люксембург, Норвегия, Португалия, Швеция и Турция. Его пересмотр определялся многими причинами, в частности, необходимостью повысить стандарты, охватить пособиями другие категории граждан и т. д.
Что характеризует зрелость современных систем обязательного социального страхования, которое является составной и, пожалуй, наиболее значимой частью социальной защиты? Генеральный директор МОТ М. Хансен в докладе на 80-й сессии (1993 г.) отметил, что современная система характеризуется более высокой степенью солидарности между людьми пожилого возраста и более молодыми лицами, имеющими работу, и безработными, людьми с крепким здоровьем и людьми со слабым здоровьем. Сфера действия систем распространилась на все профессиональные категории, государство же полностью или частично взяло на себя обязанность по финансированию этих систем, повысило пособия и расширило перечень рисков, при наступлении которых они выплачиваются. Однако взносы остаются важным параметром при определении прав на пособия, но только на уровне совокупного учета. Эта оценка актуальна и сегодня (подчеркнуто нами –
Но это внешние признаки. Основой вызревания систем обязательного социального страхования в развитых странах являлись возрастающая эффективность общественного производства, в частности значительное повышение производительности труда, и взвешенная социальная политика государства. Именно эти два фактора определили превращение обязательного социального страхования в зрелые системы. Они и впредь будут иметь решающее значение. Застой, снижение эффективности производства, ошибки и просчеты в социальной политике губительны для любой системы социального обеспечения, и прежде всего той, которая осуществляется за счет взносов работающих.
Третий этап – современный период. В последние годы ХХ в. и в начале XXI в. система обязательного социального страхования всех развитых стран столкнулась с рядом трудностей, связанных, главным образом, с нарастающим процессом старения населения[20]. Создавшаяся ситуация, которая прогнозировалась, кстати, заблаговременно, потребовала некоторой корректировки систем пенсионного страхования в целях смягчения финансовой нагрузки на занятое население. Вместе с тем за весь период эволюционного развития систем обязательного социального страхования, в том числе пенсионного, ни одна из развитых стран не отказалась и не собирается отказываться в дальнейшем от данного основного способа социального обеспечения занятого населения. Возникшие трудности успешно преодолеваются, не поколебала эти системы и кризисная ситуация в последние два года. Между тем обострение некоторых проблем стало поводом для утверждения о том, что страховые системы изжили себя и их потенциал якобы исчерпан. Это, конечно, не так. Подобные выводы не соответствуют действительности.
Верно лишь одно: поиск путей снижения нагрузки действительно ведется, но он затрагивает лишь обязательное пенсионное страхование, а не все ветви (виды) такого страхования. К тому же многие системные трудности обусловлены внешними факторами. К числу мер, касающихся системы пенсионного страхования, относится в основном некоторое повышение стандартного (нормативного) пенсионного возраста (увеличение возрастной границы для выхода на пенсию по старости); повышение продолжительности необходимого трудового стажа для получения полной пенсии по старости; ограничение возможности досрочного выхода на пенсию; сдерживание чрезмерной индексации пенсионных выплат; некоторое снижение коэффициента замещения; всемерное поощрение добровольных личных пенсионных накоплений и т. д.[21] Однако при всей сложности пенсионной ситуации ни в одной развитой европейской стране не наблюдается снижение страховых платежей как для работодателей, так и для застрахованных, хотя эта мера весьма заманчива в конкурентной борьбе (особенно в кризисный период), поскольку ведет к снижению совокупных затрат на рабочую силу.
Обратимся к судьбе обязательного социального страхования в нашей стране, в прошлом и настоящем. Она довольно своеобразна и даже трагична. Вместо выверенного эволюционного развития – разброс и шатание как в теории, так и на практике, сопровождающихся то взлетами, то падениями и даже полным отрицанием необходимости обязательного социального страхования. Поиск приемлемых решений зачастую велся без точного представления о сущности страховой системы обеспечения, ее целей, принципиальных отличий от систем обеспечения других категорий граждан, занятого и незанятого населения.
Как отмечалось, в Российской империи первые страховые законы появились в 1912 г.[22] Но они не были полностью реализованы – помешала война, а затем и революционные потрясения. После падения самодержавия в 1917 г. несколько страховых законов принимает Временное правительство, но они практически не выполняются.
Основной задачей государства в решении проблем социального обеспечения на первом этапе после Октябрьской революции 1917 г. становится выполнение требований пролетариата, сформулированных в форме страховых лозунгов еще в 1912 г.[23]
Страховые требования формулировались так: 1) распространение социального страхования на всех без исключения наемных работников, а также на городскую и сельскую бедноту; 2) распространение страхования на все виды потери трудоспособности, а именно: на случай болезни, увечья, инвалидности, старости, материнства, вдовства, сиротства, а также безработицы; 3) возложение всех расходов по страхованию целиком на предпринимателей; 4) возмещение, по меньшей мере, полного заработка в случаях утраты трудоспособности и безработицы; 5) полное самоуправление застрахованных во всех страховых организациях. В числе первых актов следует отметить правительственное сообщение от 30 октября 1917 г. в статье «О социальном страховании», которое оповещало рабочий класс России, городскую и сельскую бедноту о том, что правительство приступает к изданию декретов о полном социальном страховании на основе страховых лозунгов. Оно являлось, по существу, заявлением о благих намерениях, которым не суждено было осуществиться даже в перспективе.
Затем в течение короткого периода времени предпринимаются попытки реанимировать ту систему обязательного социального страхования, которая создавалась ранее. В конце 1917 г. принимается, в частности, Положение о страховании на случай безработицы, им впервые вводится страховое обеспечение безработных. Наряду со страховым обеспечением рабочих принимаются меры к социальному обеспечению других категорий населения, не имеющих средств существования[24].