Михаил Захаров – Социальное страхование в России: прошлое, настоящее и перспективы развития. Трудовые пенсии, пособия, выплаты пострадавшим на производстве (страница 2)

Такая политика в отношении обязательного социального страхования, а точнее, граждан, которые им охвачены, практически сохраняется, поскольку властные структуры обычно поддерживают предложения бизнес-сообщества о сокращении страховых платежей либо их консервации на низком уровне, ограничивая в то же время необходимую дотацию страховым фондам из федерального бюджета. Последний наглядный пример – снижение страховых взносов с 2012 г. в ПФР на четыре процентных пункта (с 26 до 22).

Обязательное социальное страхование регулируется правовыми нормами различных отраслей права: образование фондов – финансового права, управление ими – административного права, а расходование – права социального обеспечения. В целом оно является многоотраслевым, комплексным правовым образованием и явно тяготеет к публичному праву, т. е. к правовому монолиту, который регулирует общественные отношения, представляющие общие, а не частные интересы. При этом одной из сторон (субъектов) отношений всегда является государственный орган (учреждение) и для их регулирования характерны жесткая централизация и императивность, не оставляющая места для усмотрения сторон, т. е. договорного метода установления прав и обязанностей. Другими словами, здесь все предусмотрено и надо поступать так, как это указано в правовых предписаниях.

В Конвенции МОТ № 117 «Об основных целях и нормах социальной политики» (1962 г.) коротко, но с исчерпывающей ясностью указаны ее цели: всякая политика должна прежде всего направляться на достижение благосостояния и развития населения, а также на поощрение его стремления к социальному прогрессу; повышение жизненного уровня рассматривается в качестве основной цели экономического развития.

В связи с этим в данной работе анализируются правовые предписания трех отраслей российского законодательства, имеющих непосредственное отношение к обязательному социальному страхованию. Учитывая, что исследование проводилось в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, при его осуществлении широко применялись исторический и сравнительный методы. При этом в основном анализировалось и синтезировалось правовое регулирование в трех неразрывно связанных измерениях: как оно осуществлялось в России до распада СССР, как оно осуществляется теперь, и как разрешаются аналогичные проблемы в других развитых странах.

Поскольку автор имеет многолетний (более чем полувековой) опыт практической и научной деятельности в сфере социального обеспечения, он счел возможным сделать некоторые оценочные выводы о качестве российского социального законодательства (как по содержанию, так и по форме), а также предложить основные направления его кардинальной перестройки. Они, по его мнению, позволят достаточно быстро вывести из тупикового состояния всю систему обязательного социального страхования, прежде всего пенсионного страхования, где ошибочные решения наиболее очевидны и болезненны. Рекомендации могут не совпадать с позициями чиновников властных структур, в том числе их руководителей, формирующих социальную политику, однако они помогут найти наиболее оптимальные управленческие решения, отвечающие интересам населения.

Цель настоящей работы – привлечь внимание к проблемам обязательного социального страхования широкой общественности, побудить всех более активно и настойчиво добиваться введения в России подлинной системы такого страхования, гарантирующей гражданам достаточно высокий уровень социального обеспечения. Хорошая система обязательного социального страхования – это итог разумного и справедливого компромисса работодателей, работников и властных структур, т. е. государства, призванный обеспечить социальный мир, покой и стабильность в обществе. Пока еще такой компромисс в нашей стране не найден. Главная причина этого – явная недооценка реальной стоимости (цены) рабочей силы предпринимательским сообществом ради извлечения чрезмерной прибыли и личного обогащения, а также отсутствие надлежащей эффективной защиты интересов застрахованных их общественными организациями, в том числе профсоюзами. Профсоюзное движение (оно именовалось применительно к странам с рыночной экономикой рабочим движением) так и не приобрело в России своего предназначения – защищать и отстаивать права трудящихся^[7].

Основной вывод таков: надо незамедлительно создавать в России (а точнее – выстраивать заново) подлинную систему обязательного социального страхования, основанную на реализации всех принципов организации такой системы, признанных мировым сообществом и закрепленных в соответствующих международных правовых актах, конвенциях и рекомендациях Международной организации труда, Европейского союза. Другого пути просто нет. Это признают все независимые специалисты. Косметический ремонт той убогой страховой системы, которая существует в России, невозможен, ибо изначально избрано неверное направление развития, начало которого определила зурабовская пенсионная реформа. При формировании такой системы вполне возможно, даже нужно, использовать многолетний опыт становления и совершенствования страховых систем развитых европейских стран. Поиск собственного пути, игнорирование удачного опыта других развитых стран в социальной сфере, конвенций и рекомендаций МОТ – очередная беда России.

Перестройка сложившейся в нашей стране системы обязательного социального страхования потребует признания допущенных ранее ошибок. Это нелегкое, но необходимое решение. Без него вряд ли удастся разрешить все проблемы, которые затронуты в настоящей работе. Введения подлинной системы обязательного социального страхования в России должен добиваться каждый и все сообща, решительно и всеми дозволенными методами.

А теперь ответим на вопрос: будем ли мы получать хорошие пенсии и пособия, гарантирующие достойную жизнь, как это закрепляет Конституция Российской Федерации, действующая с 1993 г.? Будем, если введем в стране систему обязательного социального страхования, базирующуюся на общепризнанных международных принципах, по примеру других развитых стран.

В российской системе обязательного социального страхования отсутствует, к сожалению, один из существенных компонентов – социальное страхование на случай безработицы (потери работы). Его возродили, но затем упразднили.

Мировой практике известны два основных способа финансирования выплаты пособия по безработице. Они указаны в Конвенции МОТ № 168 «О содействии занятости и защите от безработицы» (нашей страной эта конвенция не ратифицирована, как и многие другие конвенции). Наиболее действенный и распространенный способ – страховой, когда пособие выплачивается за счет страховых взносов (как и в других видах страхования) и в сравнительно высоком размере. Зачастую страховой способ сочетается с государственной поддержкой безработных (после выплаты страхового пособия оказывается в случае необходимости материальная поддержка за счет дополнительных бюджетных ассигнований). Принятый в 1991 г. Закон о занятости ввел обязательное социальное страхование по безработице. Согласно закону был создан Фонд занятости (ст. 22 в первой редакции). Он формировался в основном за счет обязательных целевых страховых взносов предпринимателей. При необходимости предусматривалось также его пополнение за счет дополнительных ассигнований из государственного бюджета. Целью данного пособия (как и других основных их видов) признавалось возмещение временно утраченного заработка. Принятый позднее Закон об основах социального страхования (1999 г.) одним из видов страховых рисков признал потерю работы в связи с безработицей. Казалось, что Россия, превращаясь в страну с рыночной экономикой, уверенно вступила на путь создания и развития страховой системы защиты безработных граждан, хотя выплачиваемые пособия и не были столь значительны, как в других странах. Однако с 2001 г. (неожиданно для многих и всех специалистов) страхование данного риска упраздняется, взимание соответствующих страховых платежей прекращается, Фонд занятости упраздняется, а остатки его средств передаются в государственный бюджет. В итоге устанавливается бюджетное финансирование выплаты пособий по безработице.

Не будем анализировать бюджетную систему обеспечения пособиями безработных. По сравнению со страховой системой, которая лишь зарождалась и имела перспективу к совершенствованию, она деградировала и до сих пор продолжает финансироваться по остаточному принципу. В других развитых странах страховые пособия, выплачиваемые гражданам, потерявшим работу, в несколько раз выше российских бюджетных пособий. В пересчете на рубли они достигают в ряде стран 40, 50 тыс. руб. В нашей стране максимальный размер пособия 4900 руб., а наименьший всего 850 руб. в месяц.

Главная причина произошедших перемен (не к лучшему, а к худшему) – стремление минимизировать социальные выплаты, в том числе пособия безработным, снизить страховые платежи работодателей и экономить бюджетные средства, которых всегда не хватает, хотя в закромах государства и бизнеса их достаточно.

Следует, видимо, отметить и пренебрежительное отношение законодателя (российского парламента) к реализации указанного выше рамочного закона; им предусматривалось, как отмечалось, страхование риска утраты работы в связи с безработицей до 2010 г., а страхование данного риска было фактически отменено с 2001 г. Следовательно, 9 лет рамочный закон просто игнорировался.