Григорий Голосов – Политические режимы и трансформации: Россия в сравнительной перспективе (страница 64)

Такой сценарий не реализовался ни в Германии, ни в Новой Зеландии, потому что в этих странах избиратели не только ценят свои партии, но и готовы их наказывать за измену партийному флагу. Однако, как показал опыт целого ряда стран – Албании, Венесуэлы, Лесото, в новых демократиях этот сдерживающий фактор отсутствует. Нет нужды подробно говорить о том, что российские политики стали бы прибегать к такой стратегии сразу и без раздумий. Поэтому предложения о введении в России смешанной связанной системы немецкого образца не представляются приемлемыми.

Однако манипулятивный потенциал легко устранить, если выбрать тот вариант смешанной связанной системы, который применялся в Германии в первые послевоенные годы. При этой системе половина легислатуры избиралась в одномандатных округах путем голосования за кандидатов, выдвинутых политическими партиями или в качестве независимых, а другая половина мест заполнялась из партийных списков пропорционально долям голосов, полученных партийными кандидатами в одномандатных округах. Прямого голосования за партийные списки не проводилось.

Такая избирательная система сочетает высокое соответствие политического состава легислатуры предпочтениям избирателей с жесткой привязкой половины депутатов к их округам. Кроме того, она полностью устраняет зависимость политических итогов выборов от явки по регионам, что представляется существенным недостатком любого из рассмотренных ранее вариантов. Однако понятно, что политической предпосылкой для применения такой избирательной системы должно служить наличие у основной партии реформ достаточного корпуса кандидатов, способных выиграть выборы в округах. Вполне возможно, что к моменту первых свободных думских выборов реализовать эту предпосылку не удастся.

Главная сложность с использованием такой избирательной системы носила бы организационный или даже психологический характер. Она была бы слишком необычной как для организаторов избирательного процесса, так и для избирателей. Полагаю, что на фоне рассмотренных здесь альтернатив пропорциональная система в округах малой величины выглядит все же предпочтительной при выборе правил, которые будут применяться для выборов депутатов нижней палаты парламента. Однако для выборов региональных легислатур и собраний крупный муниципалитетов эта система не очень удобна. Для этого можно использовать любую из очерченных выше альтернатив.

5.4 Конституционный процесс

Ключевой задачей в области институционального строительства на заключительном этапе переходного периода станет разработка и принятие новой Конституции. В этой главе обосновывается модель, в рамках которой эта задача в целом будет возложена на специально для этой цели избранное Конституционное собрание, выборы которого целесообразно было бы совместить с региональными выборами. Помимо устранения завышенных президентских полномочий, конституционная реформа должна стремиться к приведению российского государственного устройства к одной из двух простых моделей, президентской или парламентской системе. Предлагается вынести вопрос о том, какой из этих двух моделей должно руководствоваться Конституционное собрание, на консультативный референдум. По итогам этого референдума Конституционное собрание выработает и примет новый текст основного документа.

5.4.1 Недостатки полупрезидентской системы

Как я уже отмечал во второй главе этой книги, Конституция 1993 года установила в России полупрезидентскую систему с завышенными президентскими полномочиями. Это проявляется в весьма значительных законодательных полномочиях президента, институциональной слабости парламента и почти полном отсутствии у него контрольных полномочий. Чрезмерную институциональную силу российского президента иногда отображают с помощью термина «сверхпрезидентская система». Таким образом, современный российский институциональный дизайн представляет собой сочетание сверхпрезиденциализма и полупрезиденциализма. Этот второй аспект выражается прежде всего в двойной ответственности правительства перед выборным напрямую президентом и парламентом, что включает в себя право парламента утверждать кандидатуры премьер-министра и/или отдельных министров, выносить им вотум недоверия, а также в праве президента распускать парламент.

Изменения, внесенные в Конституцию в 2020 году, несколько отдалили ее от полупрезидентской модели, поставив правительство в положение значительно более жесткой зависимости от президента, чем это было ранее, и параллельно сократив соответствующие полномочия парламента. При этом предоставленные нижней палате парламента дополнительные возможности, в виде утверждения ею кандидатур глав ведомств, не относящихся к «силовому блоку», не носят политического характера и в лучшем случае способствуют повышению лоббистского потенциала парламента. Таким образом, сверхпрезидентская составляющая институционального дизайна была усилена, в то время как элементы полупрезиденциализма ослабли. Тем не менее они далеко не устранены полностью и в условиях восстановления демократических свобод неизбежно скажутся на функционировании политической системы.

Основные недостатки этого институционального дизайна таковы. С одной стороны, завышенные президентские полномочия сами по себе стимулируют тенденцию к авторитарному перерождению. С другой стороны, двойная ответственность правительства перед президентом и парламентом создает кризисный потенциал в ситуациях, когда парламентское большинство принадлежит партиям, находящимся в оппозиции к президенту. Эти свойства полупрезиденциализма взаимодействуют, совместно подталкивая президента к авторитарным решениям. Опыт России добавляет к этой картине лишь наглядный пример того, что борьба за избежание «Веймарского сценария» сама по себе чревата эрозией демократии и автократизацией правящей группы.

Полупрезидентские системы получили широкое распространение в современном мире. В Африке (как и в современной России) они, как правило, служат институциональной оболочкой авторитаризма. В Восточной Европе полупрезиденциализм возник в результате спешки, проявленной правящими группами и оппозицией в процессе перехода к демократии, и ситуационных компромиссов между ними. Ныне полупрезиденциализм проявляет свой дестабилизирующий потенциал во многих из этих стран, о чем свидетельствуют примеры Румынии, Украины и ряда других стран.

В некоторых западноевропейских странах (Австрия, Исландия) недостатки полупрезиденциализма в течение длительного времени нейтрализовывались политическими средствами, в результате чего эти политические системы фактически функционировали как парламентские. Однако недавний опыт Австрии продемонстрировал, что любая дестабилизация механизмов взаимодействия государства и общества (прежде всего партийной системы) может актуализировать недостатки полупрезиденциализма даже по истечении длительного периода его сравнительно успешного функционирования. Между тем ключевые институциональные решения должны носить долгосрочный характер.

Существует различие между парламентско-президентской версией полупрезиденциализма российского, то есть веймарского, образца, и предположительно более эффективной премьерско-президентской версией. Она с различными модификациями применялась во Франции, Польше, Румынии, в Украине в отдельные периоды ее политической истории (включая нынешний) и в целом ряде африканских стран, во многих из которых существуют авторитарные режимы. При премьерско-президентской системе правительство ответственно перед парламентом, но при этом президент облечен особо выделенными для него полномочиями в сфере исполнительной власти. Перечень этих полномочий сильно варьирует от страны к стране, но обычно они включают в себя право председательствовать на заседаниях правительства, закрепление за президентом некоторых прерогатив в областях внешней политики, обороны и государственной безопасности, а также расширение президентских полномочий в условиях чрезвычайного или военного положения, вводимого с согласия парламента.

Если президент опирается на поддержку парламентского большинства, то такая система создает усиленную версию президентской власти, по существу подобную «сверхпрезидентской системе». Но если парламентское большинство – за оппозицией, то роль президента становится довольно скромной. Его перечисленные выше или иные полномочия обычно недостаточны для того, чтобы навязать правительству собственную политическую линию, однако зачастую они позволяют президенту создавать помехи в деятельности правительства, главой которого и фактическим лидером страны в такой ситуации оказывается ответственный перед парламентом премьер-министр.

В предельном случае президент может попытаться получить реальную власть путем роспуска парламента в надежде получить большинство в легислатуре, а это запускает «Веймарский сценарий».

Иногда говорят, что премьерско-президентская система функционирует в двух фазах, президентской и парламентской. Из анализа видно, что такая система не столько устраняет недостатки полупрезиденциализма, сколько десинхронизирует проявление тех из них, которые при парламентско-президентской системе могут проявляться синхронно.