Григорий Голосов – Политические режимы и трансформации: Россия в сравнительной перспективе (страница 63)
Таким образом, для нормального функционирования демократии необходимо пропорциональное представительство как условие для формирования профессионального политического класса, в рамках которого одним из основных условий успешной карьеры служила бы ориентация на предпочтения избирателей, а не достижения в иных сферах деятельности. Выше уже отмечалось, что мажоритарные правила (по крайней мере, с теоретической точки зрения) дают избирателям важные преимущества: во-первых, они обеспечивают связь между избирателем и конкретным политиком, за которого избиратель отдает свой голос; во-вторых, они обеспечивают территориальное представительство. Не приведет ли устранение этих преимуществ к умалению имеющихся прав граждан? Нет, не приведет, потому что обе проблемы решаются, пусть и не вполне последовательно, на основе пропорционального представительства.
В России на протяжении почти всего постсоветского периода, начиная с 1993 года, пропорциональные выборы в Государственную Думу проводились в едином общенациональном округе, а в региональные законодательные собрание – в общерегиональных округах. Это значит, что распределение мест осуществлялось по пропорциям, определенным волеизъявлением избирателей в масштабах всего национального или регионального электората. В подавляющем большинстве стран мира, где применяется пропорциональное представительство, это не так. Гигантская величина округа (в России она составляла либо 225 мест, либо, в период применения чисто пропорциональной системы, 450 мест) расходится с мировой практикой и не имеет никакого теоретического оправдания. На мой взгляд, сокращение величины округа необходимо. В России совершенно естественным решением стало бы образование избирательных округов на основе субъектов федерации.
Так была бы решена и вторая проблема пропорционального представительства – недостаточный учет территориального аспекта. Переход к такой системе устранил бы ситуацию, при которой уровень представительства регионов зависит от явки на выборы. Не секрет, что при нынешних правилах значительный бонус получают те регионы, где явка на выборы особенно высока (прежде всего республики Северного Кавказа). Такое положение вещей теоретически недопустимо, поскольку воздерживающиеся от голосования жители других регионов имеют больше оснований делегировать избирательное право своим соседям, чем жителям регионов с высокой явкой. Уровень представительства каждого из регионов должен быть законодательно зафиксирован и зависеть от числа зарегистрированных, а не проголосовавших избирателей.
Кроме того, переход к пропорциональной системе в округах малой величины автоматически решил бы вопрос о снижении порога для прохождения партий в парламент. При низкой величине округа порог вообще не нужен, потому что количество избираемых депутатов само по себе лимитирует представительство малых партий. В качестве варианта можно было рассмотреть возможность установления порога представительства на уровне одной десятой от величины округа, но не выше 3 %, что создало бы барьеры на максимально допустимом уровне в крупнейших регионах (Москве, Московской области и Петербурге), а в других регионах не имело бы практических последствий.
Элементарный подсчет показывает, что если сохранится нынешняя численность депутатов Государственной думы, то средняя величина избирательного округа составит чуть более пяти мест. Некоторую техническую проблему составляет то, что при такой системе отдельные небольшие регионы были бы вынуждены довольствоваться одномандатными округами, то есть фактически применять систему относительного большинства. Однако для малых регионов такое положение могло бы оказаться полезным. Впрочем, законодатель вправе установить, что выборы в нижнюю палату парламента могут проводиться в округах, образованных на основе укрупненных регионов. Представительство каждого региона призван обеспечивать Совет Федерации. С политической точки зрения важно также отметить, что эта система давала бы некоторый бонус партиям, пользующимся средними уровнями поддержки избирателей, на уровне 15–20 %.
Разумеется, пропорциональная система в округах малой величины – это лишь одно из возможных решений. Вкратце остановлюсь на некоторых других вариантах, ни один из которых не представляется мне оптимальным, но у каждого есть некоторые достоинства. Первый из них – это сохранение нынешней смешанной несвязанной избирательной системы, когда половина депутатов Государственной думы избирается в общенациональном избирательном округе по партийным спискам, а другая половина – в одномандатных округах по принципу относительного большинства. Критически важным для реализации этого варианта является снижение заградительного барьера до 3 %.
Основное достоинство такой избирательной системы в применении к российским реалиям состоит в том, что она применялась в стране, пусть и с небольшим перерывом, в течение длительного времени. Она хорошо знакома как политикам, так и избирателям, а последнее особенно важно, поскольку обеспечивает некоторое повышение прозрачности избирательного процесса.
Основная проблема этой избирательной системы проявилась уже по итогам первых выборов, проведенных по ней в 1993 году. Она состоит в том, что при отсутствии пользующихся популярностью на местах партий основную массу мест в одномандатных округах выигрывают представители региональных групп влияния. Такие депутаты, как правило, преследуют преимущественно лоббистские цели и не имеют устойчивых политических аффилиаций. Однако данная проблема частично нейтрализуется наличием партийно-списочной части депутатского корпуса. Кроме того, в случае острой межпартийной поляризации наличие значительного числа деполитизированных депутатов способно ее сгладить, а также облегчить взаимодействие между легислатурой и структурами исполнительной власти.
Смешанная несвязанная система применяется в современном мире довольно широко, более чем в 30 странах (для сравнения, мажоритарная и пропорциональная числят в своем активе примерно по 70 стран). Россия, которая впервые ввела ее в 1993 году, немало поспособствовала ее популярности. Затем российскому примеру последовала Япония. И по сей день эта система часто встречается на постсоветском пространстве (от Литвы до Таджикистана) и в Восточной Азии (Южная Корея, Тайвань). В последние 5—10 лет основной зоной ее распространения стала Африка. Опыт применения таких систем в разных странах мира, включая Японию, свидетельствует о том, что они не всегда позволяют адекватно выразить предпочтения избирателей. В условиях авторитаризма они часто способствуют поддержанию политической монополии.
Второй вариант – это чисто пропорциональная система в общенациональном округе, когда все депутаты избираются по единым закрытым партийным спискам с трехпроцентным барьером. Эта избирательная система проста в применении и не должна оказаться сложной для понимания политиками и избирателями хотя бы потому, что она уже применялась в России в 2007–2011 гг., хотя тогда барьер был неправомерно завышен до 7 %.
О недостатках этой системы достаточно сказано выше. С политической точки зрения ее основная проблема состоит в том, что сформированная таким образом легислатура может оказаться излишне фрагментированной и/или поляризованной. Поэтому данный институциональный выбор допустим лишь при наличии обоснованной уверенности, что подобных рисков удастся избежать. Разумеется, релевантную для решения данного вопроса информацию можно будет извлечь из данных опросов общественного мнения. Но преувеличивать полезность этого инструмента в условиях стремительных политических изменений не следует. С более широкой точки зрения такая избирательная система не обеспечивает прямого представительства регионов, что выглядит существенным недостатком и, кроме того, не соответствует принципу федерализма. Практика деления партийных списков на «региональные группы», формально применяющаяся для решения этой проблемы в России, является весьма сомнительным паллиативом.
Третий альтернативный вариант – это использование смешанной связанной системы. Некоторые компетентные российские эксперты (в частности, Аркадий Любарев) в течение длительного времени выступают за принятие подобной системы, сконструированной по образцу современной Германии. Как показала практика многих стран, система современного немецкого образца содержит значительный манипулятивный потенциал, реализация которого оказывает разрушительное воздействие на формирующиеся партийные системы. Дело в том, что система немецкого образца содержит институциональную ловушку, которой самой Германии до недавнего времени удавалось избегать.
Проиллюстрировать эту ловушку можно следующим примером. Предположим, некая партия по итогам голосования за свой список получила право на 150 мест, выиграв при этом в 150 округах. Если она честно следует правилам игры, то именно 150 мест и получит. Из партийного списка в парламент не попадет никто. Но можно поступить иначе: не выдвигать своих кандидатов в округах официально, а поддерживать их в качестве независимых кандидатов, или договориться с другой – дружественной – партией об их выдвижении. Тогда у этой партии официально не будет ни одного кандидата-одномандатника, и она сможет провести 150 депутатов из партийного списка. Однако при этом и все 150 победителей в округах получат свои мандаты, и зона контроля хитроумной партии расширится до 300 депутатов.