Григорий Голосов – Политические режимы и трансформации: Россия в сравнительной перспективе (страница 65)

Понятно, что для минимизации недостатков премьерско-президентской системы можно прибегнуть к некоторым институциональным модификациям. С одной стороны, можно совместить президентские и парламентские выборы во времени, что фактически и произошло во Франции. Это значительно ограничивает возможность наступления парламентской фазы системы, но при этом чревато рисками возникновения серьезного диссонанса между политическими ориентациями граждан и властей (что во Франции проявилось в движении «желтых жилетов», а потом и в выступлениях против пенсионной реформы), а в конечном счете – и риском автократизации.

С другой стороны, нельзя исключить возможность настолько жесткого разграничения исполнительных полномочий президента и правительства, что это в основном блокирует кризисный потенциал полупрезиденциализма, поскольку президент уже не сможет ни создавать помехи к реализации политической линии премьер-министра, ни прибегнуть к роспуску парламента. Однако примеры такого рода отсутствуют в мировой политической практике. Должен признать, что мои собственные теоретические поиски такого решения (отразившиеся, в частности, в книге «Демократия в России: инструкция по сборке») не привели меня к удовлетворительному результату. Не нахожу я удовлетворительной и выдвинутую Джованни Сартори [1994] идею о системе, которая функционировала бы как президентская в случае получения президентом более 50 % голосов на выборах и как парламентская, если его результат ниже. Такой институциональный дизайн, на мой взгляд, открыл бы настоящий ящик Пандоры политических манипуляций.

Вероятно, к поиску подобных решений следует обращаться лишь тогда, когда они служат последним средством к достижению политического компромисса в процессе строительства демократических институтов. Но таких ситуаций нужно избегать настолько, насколько это позволяют политические средства. Необходимо минимизировать влияние ситуационных политических соображений на процесс институционального строительства.

Принимая во внимание вышеизложенное, можно утверждать, что российским политическим силам, независимо от их позиций по иным вопросам, необходимо будет преодолеть институциональную инерцию, отказаться от обсуждения полупрезидентских моделей и сосредоточиться на выборе между двумя простыми видами институционального дизайна, президентской и парламентской системами. При этом нужно ясно понимать конструктивные особенности этих форм правления, видеть как предпосылки к их эффективному функционированию, так и возможные политические последствия того или иного институционального выбора.

5.4.2 Базовые различия между президентской и парламентской моделями

Президенциализм характеризуется наличием выборного напрямую, то есть путем всенародных выборов, президента, обладающего как всей полнотой исполнительной власти, так и значительными, но жестко определенными законодательными полномочиями. Такие полномочия, как правило, включают в себя ограниченное теми или иными условиями право исполнительного указа, право вето на принимаемые парламентом законы, которое может преодолеваться простым или квалифицированным парламентским большинством, а также некоторые прерогативы в области бюджетного процесса. Президент возглавляет правительство. Должность премьер-министра либо отсутствует, либо носит технический характер, когда на премьера возлагаются лишь задачи координации деятельности ведомств без возможности принимать сколько-нибудь важные решения относительно целей и стратегии правительства.

Парламент в условиях президенциализма располагает исключительно законодательными и контрольными полномочиями. Президент не имеет права на досрочное прекращение полномочий парламента. Сроки полномочий обоих институтов строго зафиксированы. Отсутствие поддержки парламента не парализует деятельность исполнительной власти, поскольку она формируется без участия парламентского большинства, но и не позволяет реализовать те цели президента, для достижения которых нужна законодательная база. Кроме того, контрольные полномочия парламента заметно ограничивают оперативную свободу исполнительной власти.

При парламентаризме исполнительная власть принадлежит премьер-министру, ответственному перед парламентским большинством, и его правительству. Законодательные и контрольные полномочия парламента формально велики, но фактически ограничены политической связью между парламентским большинством и правительством. Это значит, что, будучи формально полновластным органом, парламент воздерживается от принятия законов, противоречащих стратегии правительства, и от иных направленных против него действий, по той простой причине, что правительство создано самим же парламентом. В случае если политическая связь между парламентом и правительством нарушается (например, если происходит раскол правящей партии или распад господствующей в парламенте коалиции), парламент выражает правительству вотум недоверия. Тогда либо формируется новое правительство, пользующееся поддержкой парламентского большинства, либо проводятся новые парламентские выборы.

Президент может избираться напрямую, но ввиду незначительности его функций, которые носят преимущественно представительский и символический (церемониальный) характер, более целесообразны непрямые выборы. Это значит, что президент избирается либо парламентом, либо специально созданной для этой цели коллегией с участием депутатов парламента и представителей субнациональных органов власти. В большинстве устойчивых парламентских демократий, существующих в современном мире, применяются монархические формы правления, и это не лишено своих преимуществ. Очевидно, однако, что в современной России такой институциональный выбор столкнулся бы с серьезными препятствиями.

Обе системы не лишены недостатков и содержат как потенциал к автократизации, так и кризисный потенциал. В то же время обе системы содержат встроенные механизмы нейтрализации этих проблем. В условиях президенциализма потенциал к автократизации связан, естественно, с концентрацией всей исполнительной власти в руках президента. Наиболее отчетливо этот потенциал реализуется в условиях острого политического конфликта между парламентским большинством и президентом. Поскольку результаты выборов дают президенту основания считать, что его политика пользуется поддержкой граждан, у него возникает сильный соблазн обойти созданные парламентом препятствия к ее проведению, что в предельном варианте чревато президентским переворотом и узурпацией власти.

Примерами такого развития событий изобилует история латиноамериканских стран. Довольно многочисленны исторические прецеденты узурпации власти президентами, оказавшимися у власти в результате демократических выборов. Этим претензии к президентской системе не исчерпываются. В политической науке теоретические аргументы против нее были хорошо и при этом вполне популярно суммированы Хуаном Линцем [1990] в статье «Опасности президентства».

Потенциал к автократизации, присущий президентским системам, лишь отчасти нейтрализуется ограничениями как на общее число президентских сроков, на которые может избираться один и тот же человек, так и на возможность исполнять президентские полномочия в течение нескольких сроков подряд. Такие ограничения важны, потому что президентская власть носит полностью персонализированный характер и не сдерживается механизмами ответственности президента перед партиями или иными институтами. Однако понятно, что если тенденция к автократизации уже материализовалась, а институциональная сила президента велика, то он может добиться отмены этих ограничений, как это и произошло в России в 2020 году. Этот феномен широко распространен в современном мире (в Азербайджане, Беларуси, Алжире, Боливии, Гондурасе и многих других странах).

Поэтому в конституционную конструкцию президенциализма целесообразно встроить механизмы, снижающие институциональную силу президента. Прежде всего, его законодательные полномочия должны быть приведены к объему, нормальному для президентских систем. Действующая Конституция предоставляет президенту право издавать указы, имеющие силу закона, обставляя это право лишь тем условием, что указы не должны противоречит Конституции и федеральным законам. При разработке новой Конституции эти условия должны быть проработаны более тщательно с точки зрения как сфер, касательно которых допустимо указное регулирование, так и механизмов, с помощью которых законодательные органы могут прекращать действие указов.

Более тщательной проработки заслуживают и возможности блокирования парламентом президентского вето на законопроекты, с тем чтобы оно приобрело в большинстве случаев отлагательную силу. Нормальное функционирование президентской системы требует значительного повышения, по сравнению с нормами Конституции 1993 года, роли парламента в бюджетном процессе. Следует выделить и такую частную, но важную деталь, что в настоящее время российский парламент не располагает собственным бюджетом и полностью находится на материальном содержании президентской администрации, которая, в частности, выплачивает зарплаты депутатам.

Такое положение дел неприемлемо для любой системы с разделением властей. Наконец, должны быть значительно усилены как собственные контрольные полномочия парламента, арсенал которых широк и хорошо известен из международной практики, но в современной России практически не задействован, так и уровень парламентского надзора над существующими государственными контрольными органами вроде Счетной палаты.