Элинор Остром – Управление общим. Эволюция институций коллективного действия (страница 38)

Второй проблемный момент законодательных предложений касался нарезки нового типа округов, уполномоченных на выполнение действий по возобновлению водных ресурсов, что финансировалось в основном из «налога на откачивание», а также оценку объемов производства подземных вод в пределах округа. В итоге подготовленный законопроект отличался от того, который производители Западного или центрального бассейна, возможно, подготовили бы каждый для себя[140]. Учитывая потребности других территорий и существующих агентств водоснабжения, производители Западного и Центрального бассейнов смогли получить быстрое одобрение обоих законодательных актов, представленных на рассмотрение законодательного органа штата в 1955 году.

Новый Акт об округах возобновления водных ресурсов (Water Replenishment District Act) позволял жителям юга Калифорнии создавать новые округа, если они:

1) соберут подписи не менее 10 % зарегистрированных избирателей, проживающих в пределах предлагаемого округа;

2) предложат конкретные лимиты на налогообложение в новом округе;

3) получат согласование от департамента водного хозяйства, что территория, расположенная в пределах будущего округа, будет иметь выгоду от этого;

4) получат большинство голосов «за» во время специального голосования по созданию нового округа.

После создания округ получал широкие разнообразные полномочия для привлечения средств через налог на откачивание и, в меньшей степени, через налог на собственность, а также для принятия мер для пополнения подземных вод бассейна. Конституционный закон содержал уникальное положение, направленное на «избежания дублирования аналогичной деятельности существующих учреждений и округов пополнения водных ресурсов» (Водный кодекс Калифорнии, секция 60 231). Положением устанавливалось:

если существующие учреждения предоставляют услуги и являются адекватными для достижения любой части целей округа… округ проводит расследование и определяет стоимость контрактов на достижение этих целей с помощью таких существующих учреждений.

Другими словами, от нового учреждения по возобновлению водных ресурсов ожидалась скорее оценка исследования расходов на предоставление услуг, нежели немедленное создание собственного производственного ресурса для любой деятельности, которую оно хотело бы осуществлять[141]. Законодательством предусматривалась типовая «конституция» для новых округов. Производители воды в округе впоследствии могли использовать эту общую основу для создания конкретной «конституции» для своего округа. Сначала производители Западного бассейна считали, что они будут действовать самостоятельно, и создали рабочий комитет в рамках ассоциации для разработки проекта конкретных предложений по созданию округа.

Основными вопросами, которые предстояло решить в рамках этого конституционного процесса, были:

1) источник воды для барьера;

2) точные границы нового округа;

3) нарезка внутренних границ избирательных округов;

4) объем предоставленных налоговых полномочий.

Производители воды Западного бассейна надеялись, что у них будет возможность приобрести мелиорированную воду с завода по очистке воды «Гиперион» (Hyperion), который очищал сточные воды Лос-Анджелеса, расположенного на берегу моря. Если бы это было технически возможно, они получили бы недорогой источник воды, и не пришлось бы вести переговоры с мощным Кооперативом по водоснабжению Южной Калифорнии (MWD — Metropolitan Water District of Southern California). После длительных экспериментов использование мелиорированной воды оказалось технически невозможным, по крайней мере в краткосрочной перспективе. Комитет вынужден был начинать все сначала. Члены обеих Ассоциаций были уполномочены «обратиться в Водный округ Южной Калифорнии… и узнать, можно ли рассчитывать на получение четко определенного количества воды… и выяснить, какой будет смета расходов на эти нужды» (доклад Аллана Харриса, Водная ассоциация Западного бассейна, протокол от 22 марта 1956 г., с. 6).

Когда производители Западного бассейна осознали, что для устройства барьера им придется использовать воду водного округа Южной Калифорнии, они начали более интенсивные переговоры со своими соседями из Центрального бассейна относительно создания одного большого округа, который включал бы оба бассейна. Когда обе Ассоциации начали обсуждение, стали совершенно очевидными различия между двумя бассейнами. Западный бассейн — меньший по площади, численности населения и оценочной стоимости. В общем округе доминировал бы Центральный бассейн. В 1955 году производители Западного бассейна подписали временное соглашение и ограничили свое производство до 60 000 акро-футов, тогда как производители Центрального бассейна откачивали 110 000 акро-футов и дальше увеличивали объемы годовой добычи. На заседании Водной ассоциации Западного бассейна председатель комитета по разработке предложений изложил аргументы «за» и «против» формирования округа, который объединял бы оба бассейна.

1. Одинаковая цель: восстановление ресурса грунтовых вод.

2. Увеличение финансовых ресурсов — значит, снижение ставки и размера налогов на откачивание.

3. Большее политическое влияние и большая эффективность в отношениях с округом Верхней долины Сан-Габриэль (the Upper San Gabriel Valley District) и с различными государственными органами.

4. Территория гавани Лонг-Бич — потенциальный путь проникновения морской воды в Западный бассейн — может быть присоединена к общему округу. Очень сомнительно, что хоть какая-то часть Лонг-Бич может быть присоединена к округу, состоящему только из Западного бассейна.

5. Поток грунтовых вод через геологический разлом из Центрального бассейна в Западный, вероятно, будет больше, если программа восстановления водных ресурсов будет распространяться на больший округ.

6. Для большего округа будут меньшими административные расходы.

1. Пополнение водных запасов путем бурения скважин будет уникальным и необходимым для Западного бассейна. Если будет сформирован большой округ, центральный бассейн будет контролировать эту программу для Западного бассейна и, возможно, не захочет дальше применять метод бурения скважин вдоль побережья.

2. Объемы откачивания были уменьшены в Западном бассейне, но не в Центральном.

3. Объемы конечного сокращения в обоих бассейнах могут быть неодинаковыми.

4. Западный бассейн будет отстранен от контроля за ставками и размером местных налогов на откачивание.

5. Местный округ может инициировать судебное разбирательство, чтобы обеспечить финансирование восстановления водных ресурсов центральным бассейном[142].

6. Экстенсивное пополнение Центрального бассейна может способствовать притоку бесплатной воды в Западный бассейн (Водная ассоциация Западного бассейна, протокол от 17 ноября 1955 г., с. 9—10).

Производители воды Западного бассейна оказались в физически неблагоприятном положении, поскольку были в конце «трубопровода» подземных вод. Они были обеспокоены тем, что их положение может ухудшиться еще больше из-за создания нового государственного органа, в котором они оказались бы в политически подчиненном положении. Надежды и страхи производителей Западного бассейна были кратко изложены в письме председателя комитета Западного бассейна, адресованном его комитету:

В случае, если будет решено, что Округ по возобновлению водных ресурсов будет включать оба бассейна, желательно, чтобы была принята политическая декларация, которая морально обязывала бы новый совет руководителей Округа. Эта политика должна обеспечить эффективную программу создания барьера против соленой воды для Западного бассейна, сокращение производства в Центральном бассейне для обеспечения непрерывного потока грунтовых вод в Западный бассейн и нарезку пяти районов нового округа так, чтобы каждый из них состоял из территорий обоих бассейнов с целью предотвратить противостояние Западного и Центрального бассейнов в совете директоров Округа.

Вскоре после этого члены обеих Ассоциаций достигли рабочего согласия о том, что выгоды от создания большего округа все же будут преобладать. Производителей Западного бассейна заверили, что их восточные соседи не будут над ними доминировать. Далее на совместных заседаниях обеих Ассоциаций начались сравнительно жесткие переговоры со всеми государственными учреждениями, которые потенциально могли быть задействованы в управлении двумя бассейнами[143].

Результаты этих переговоров были формализованы в предложении на семи страницах, которое в августе 1958 года комитет подал обоим Ассоциациям на утверждение. В документе излагались основные факторы создания нового предприятия. В заявлении предлагалось, что новый Округ по восстановлению водных ресурсов будет сформирован для того, чтобы:

1) предотвратить вторжение соленых вод;

2) пополнить подземные воды бассейнов;

3) уменьшить объемы откачивания в бассейнах до безопасного уровня (Водная ассоциация Западного бассейна и Водная ассоциация Центрального бассейна, «Предложение Совместного комитета по созданию Округа по возобновлению водных ресурсов», мимеограф, 30 июля 1958 г., с. 1). В предложении содержалось заявление, что для достижения этих целей «округ будет ответственным за финансирование покупки воды, которая будет использоваться для прекращения вторжений морской воды и пополнения грунтовых вод» (там же, с. 3).