Элинор Остром – Управление общим. Эволюция институций коллективного действия (страница 37)
Вместо того чтобы воспринимать себя как активный орган с полицейскими функциями, служба «хозяина воды» старается быть нейтральным мониторинговым агентством. Поскольку каждый, кто владеет законным правом на воду, может инициировать судебное разбирательство, чтобы обеспечить соблюдение судебного решения, «хозяину воды» не нужно инициировать карательные мероприятия касательно «несоблюдения». Как заявил официальный представитель службы «хозяина воды» в 1960 году,
наша политика — не совершать никаких реальных действий в отношении любого участника, ведь это поставило бы нас самих в позицию активной стороны. Наша политика заключается в информировании активных участников касательно любых нарушений, но реальные действия остаются за ними. Мы хотим быть настолько нейтральными, насколько это возможно, чтобы получить побольше добровольного сотрудничества[134].
В первые годы действия соглашения по Западному бассейну, например, водная компания городка Монета начала откачивать больше, чем было определено. Через пару лет стало очевидно, что превышения неслучайны. В дополнение к тому, что Монета была включена во все отчеты об объемах водозабора, «хозяин воды» в ежегодном докладе посвятил несколько страниц текущей деятельности компании. Компания начала выполнять положения соглашения вскоре после публикации этих фактов. За исключением нескольких отдельных инцидентов, которые решили таким же образом, стороны сделки придерживались ее без применения к ним официально предусмотренных санкций.
Даже город Хоторн после принятия окончательного решения сократил объемы водозабора до определенных для него. Пришлось, однако, начать судебный иск против новых откачивателей, которые пытались изымать грунтовые воды, не купив предварительно права на водозабор. Обвинения были выдвинуты, и обвиняемым запретили откачивать подземные воды иначе, нежели на основании прав, которые они в конце концов все-таки вынуждены были купить[135].
Уровень квазидобровольного соблюдения окончательных судебных решений во всех этих случаях был чрезвычайно высок. Хотя каждый откачиватель может время от времени соблазниться и использовать больше воды, чем ему определено, но каждый хочет, чтобы общий объем водозабора из бассейна был ограничен так, чтобы доступ к имеющимся водным запасам сохранялся в течение длительного времени. С учетом активного, надежного и нейтрального мониторинга со стороны службы «хозяина воды» ни один откачиватель не может рассчитывать на то, что его превышение будет незаметным для других, и в конце следующего водного года не выявится даже малейшего несоответствия. Поскольку существует организация и коммуникация относительно общей стратегии, то длительное несоблюдение соглашений может привести к юридическим санкциям, а также к потере репутации и применению неформальных санкций. Поскольку ограничения распространяются на каждого и почти все откачиватели добровольно согласились на первичное распределение прав, то большинство участников базовую систему воспринимает как справедливую. Кроме того, участники и далее осуществляют контроль над системой мониторинга, чтобы убеждаться, что она по-прежнему действует справедливо и надежно. Две трети бюджета «хозяина воды» оплачивают те, кто владеет правами на воду, и они могут ходатайствовать перед судом о назначении другого «хозяина воды», если будут недовольны его деятельностью[136].
Игра предпринимателей
Сразу же после того, как было подписано временное соглашение о Западном бассейне, и до того, как начался судебный процесс по Центральному бассейну, производители воды Западного бассейна признали, что судебный процесс — это недостаточный инструмент для достижения долгосрочного урегулирования проблем их бассейна. Они предприняли шаги, которые через пять лет привели к созданию нового общественного предприятия и заключению соглашений с соседними общественными предприятиями для управления взаимосвязанными Западным и Центральным бассейнами. Процесс решения проблем и переговоры, связанные с созданием нового района, а также соглашения с существующими учреждениями иллюстрируют, что общественные предприятия могут быть использованы как стратегии по преобразованию структуры стимулов, стоящих перед теми, кто совместно использует ОР. Складывание вместе необходимых компонентов нового предприятия было чрезвычайно сложным. Здесь можно подать только очерк, но я постараюсь показать проблемы, с которыми сталкивались производители воды, так, как видели их они, и какие они предприняли меры, чтобы попытаться решить их в реальной политической среде.
Суд оставил нерешенным ряд вопросов. Во-первых, производители не хотели сокращать производство до безопасного уровня. Хотя сокращение и улучшило сразу состояние бассейнов, но этого было недостаточно для окончательного урегулирования проблем. Следовало или ускорить пополнение обоих бассейнов, или дальше сокращать производство. Если можно было бы увеличить скорость пополнения, то мощности для подземного хранения использовались бы так же, как использовались объекты для хранения на поверхности, с поочередным снижением уровня и пополнением[137].
Вторая нерешенная (и связанная с первой) проблема заключалась в том, что существовала особая опасность вторжения соленых вод вдоль длинной западной границы Западного бассейна и короткой южной границы Центрального бассейна. В начале 1960-х годов инженеры Западного бассейна и инженеры из Департамента по контролю за наводнениями Лос-Анджелеса (West Basin and the Los Angeles County Flood Control District) начали экспериментировать с концепцией создания барьера из пресной воды против морской. Начальный эксперимент, который частично финансировали местные источники и штат.
Калифорния, показал, что технически и экономически было бы целесообразно построить вдоль побережья скважины, которые можно использовать для подачи под давлением пресной воды в грунтовые воды бассейна, в результате конус пресной воды будет препятствовать дальнейшему вторжению соленой. Большинство пресной воды впоследствии можно использовать, изымая при необходимости. Если бы такой барьер можно было построить вдоль всего побережья, то искусственная подпитка бассейна значительно усилилась бы и угроза моря была бы ликвидирована. После того как технико-экономическая возможность была обоснована, встал вопрос, кто именно будет платить за барьер. Этот вопрос оставался нерешенным.
Третий деликатный вопрос касался соответствующих границ управления Западным и Центральным бассейнами. Этот вопрос не возник относительно бассейна Реймонд, поскольку он расположен на нагорье и относительно самодостаточный. Как только производители воды Западного бассейна сократили свои объемы откачки, а производители Центрального бассейна — нет, вода из Западного начала перемещаться на восток к центральному, а не наоборот. Такое изменение направления движения «естественной» воды заставило производителей обоих бассейнов осознать, как тесно связаны между собой эти два бассейна. Барьер, воздвигнутый на побережье, должен был обеспечить защиту не только для Западного бассейна, но и Центрального. Кроме того, для пополнения значительно эффективнее можно было использовать открытый пористый участок в Центральном бассейне, чем участок в Западном. Приток воды здесь мог поднять уровень воды в Центральном бассейне, который, в сочетании с сокращением производства в этом бассейне, обусловил бы увеличение притока воды к Западному бассейну.
Ни один из существующих общественных органов не имел полномочий и соответствующих границ для решения этих вопросов. Производители воды в Западном и Центральном бассейнах неохотно обращались к какому-либо из существующих крупных учреждений, опасаясь, что они потеряют контроль над принятием решений и это, возможно, плохо кончится[138]. Осенью 1954 года Президент Водной ассоциации Западного бассейна предложил Президенту Ассоциации ради сохранения Южной Калифорнии (the Conservation Association of Southern California) встретиться представителям всех сегментов водной индустрии Калифорнии и обсудить законодательные предложения для решения важнейших проблем грунтовых вод. Как результат, в сентябре 1954 года 45 организаций были приглашены встретиться и «разработать справедливые и эффективные законодательные предложения по подземным водам и представить их в 1955 году законодателям» (письмо В. С. Роузкранса к Водной ассоциации центрального бассейна) (letter from W. S. Rosecrans to the Central Basin Water Association). Из этой группы для написания законопроекта сформировали «Комитет двенадцати»[139].
Обсуждение законодательных предложений сосредоточили на двух типах изменений. Первый был разработан для ускорения будущих судебных решений по грунтовым водам. Из-за отсутствия информации об исторической ретроспективе использования воды большим количеством производителей в деле Западного бассейна у судьи ушло семь лет на то, чтобы получить заключение. Для исправления этой ситуации в будущем Комитет разработал законодательство, согласно которому все те, кто производил 25 и более акро-футов грунтовых вод в год, обязаны были передавать отчет о своем годовом изъятии в государственный орган. Этот закон не мог ускорить дело Западного бассейна, но он обеспечивал определенную информацию, необходимую для относительно быстрого вынесения судебных решений относительно Центрального бассейна и бассейна Сан-Габриэль.