Элинор Остром – Управление общим. Эволюция институций коллективного действия (страница 39)

Также уточнялись будущие отношения округа по восстановлению водных ресурсов со всеми существующими учреждениями, которые могли бы рассматривать новосозданный округ как потенциального конкурента. Далее указывался объем воды, который будет приобретен у Кооператива по водоснабжению Южной Калифорнии (MWD — Metropolitan Water District of Southern California) и распространен или закачан лос-анджелесским департаментом по контролю за наводнениями (the Los Angeles County Flood Control District). В предложении отмечалось, что новый округ «не будет иметь права покупать воду, предназначенную для восстановления водных ресурсов, за счет полученных налоговых средств, а в петиции о формировании округа будет четко указано это ограничение на использование налоговых средств» (там же, с. 6). Было подсчитано, что потребуется сбор в размере $ 6,00 за акро-фут, дабы накопить необходимые средства для закупки 165 000 акро-футов воды у MWD — объем, равный размеру среднегодового овердрафта. В документе содержался вывод, что новый округ будет «административным органом, руководить которым будут пять членов совета директоров, с минимумом персонала» (там же, с. 7).

Это предложение было, по сути, «конституцией» для управленческой системы из нескольких учреждений для управления скоординированной программой. Конституционным документам не нужно официально называться «конституцией» для того, чтобы определять правила принятия решений, которые будут использоваться для принятия будущих коллективных решений касательно некоторых заданных физических объектов. Предложение было добавлено к официальному ходатайству, представленному Наблюдательному совету Лос-Анджелеса (the Los Angeles County Board of Supervisors) для получения разрешения на проведение специального голосования, а также Калифорнийскому департаменту водных ресурсов (the California Department of Water Resources) — для получения разрешения на определение границ. Так предложение было официально признано одним из видов конституционного документа. Как только эта конституция была одобрена обеими частными Ассоциациями, все формальные шаги, описанные в ней, были выполнены в течение нескольких месяцев, а создание округа по пополнению водных ресурсов Центрального и Западного бассейнов (the Central and West Basin Water Replenishment District) было поддержано во время голосования в ноябре 1959 года с результатом 4 к 1 (Los Angeles Times от 18 ноября 1959 г.).

Игра полицентрических публичных предприятий

Создание в 1959 году Округа по возобновлению водных ресурсов Центрального и Западного бассейнов резко изменило структуру стимулов производителей воды и их представителей. Это было предприятие, созданное производителями воды (и одобренное гражданами, проживающими в этом районе), с полномочиями взимать налог, с правом обращаться в суд, а также заниматься производством коллективных благ. Но хотя Округ по восстановлению водных ресурсов взял на себя активную роль в управлении Западным и Центральным бассейнами, две частные Ассоциации водопользователей и дальше имели значительное влияние на принятие всех стратегических решений.

Кроме того, Округ по возобновлению водных ресурсов является лишь одним публичным предприятием среди полдюжины учреждений, активно участвующих в программе управления. Итак, вместо одного центрального органа государственной власти появилась полицентрическая система публичного предприятия для управления сложной системой. Эта система восстановила уровень воды в обоих бассейнах, завершила создание барьера из пресной воды вдоль побережий обоих бассейнов и сейчас направляет усилия на повышение объемов откачивания и ликвидации различных физических препятствий, которые мешают эффективному использованию бассейнов.

Общие затраты на эту систему — достаточно низкие[144]. Амортизационные и ежегодные расходы (в постоянных долларах США) на системы управления этими бассейнами, которые были подсчитаны Бломквистом, в таблице 4.1 сравниваются с амортизационной стоимостью замены воды, хранящейся в бассейнах. Общая стоимость по каждому бассейну существенно ниже по сравнению с тем, какой она была бы в случае уничтожения бассейнов. Общий объем расходов был бы, конечно, меньше, если бы производители воды раньше договорились об урегулировании своих прав на водные ресурсы и не пришлось бы нести высокие затраты на длительные переговоры. Производители воды Центрального бассейна, однако, научились на опыте своих коллег из бассейна Реймонд и Западного бассейна, поэтому им удалось достичь урегулирования с меньшими затратами.

В своем анализе я пыталась обращать больше внимания на происхождение институций, чем на их текущую деятельность, так как найти документы о происхождении институций очень трудно. Однако я действительно считаю, что важно кратко описать типы полицентрических отношений между публичными предприятиями, которые сейчас руководят Западным и Центральным бассейнами.

В основе всех этих взаимоотношений — Округ по возобновлению водных ресурсов Центрального и Западного бассейнов. Он получает налоговые поступления за всю воду, которая откачивается на его территории, а следовательно, имеет право осуществлять коллективные меры для обоих бассейнов. Но для того, чтобы привлечь воду в бассейны, Округ по возобновлению водных ресурсов должен сотрудничать с другими публичными округами. К концу 1960-х годов для пополнения своих бассейнов округа по возобновлению водных ресурсов зависели от монопольного поставщика воды — Кооператива по водоснабжению Южной Калифорнии (MWD). В 1966 году MWD в одностороннем порядке объявил об изменениях в своей структуре ценообразования, что должно было привести к существенному увеличению расходов на пополнение бассейнов. Чтобы добиться пересмотра этого решения, Округу по возобновлению водных ресурсов и обоим Ассоциациям пришлось тяжело торговаться, но безуспешно. Тогда округ по возобновлению водных ресурсов начал переговоры с Лос-Анджелесским санитарным округом (the Los Angeles County Sanitation Districts) о получении надежного водоснабжения из специально построенного завода по утилизации с более низкими затратами[145]. Открытие этого альтернативного источника водоснабжения означало, что Округ по возобновлению водных ресурсов получил «долгоиграющее» предложение по цене намного ниже, чем цена привозной воды. В 1987 году, например, Округ добился одобрения соответствующими регулирующими органами увеличения объема закупки восстановленной воды с 30 000 акро-футов до 50 000 акро-футов в год при средней стоимости $ 8,00 за акро-фут по сравнению с $ 153, которые надо было бы заплатить MWD для пополнения бассейнов (Округпо возобновлению водных ресурсов Центрального и Западного бассейнов, 1987, с. 44–56).

Что же касается фактического функционирования работ по возобновлению водных ресурсов, то Округ заключил соглашение об обмене с Лос-Анджелесским департаментом контроля за наводнениями (реорганизованным в 1987 году в Лос-анджелесский департамент общественных работ — the Los Angeles County Department of Public Works). Поэтому Округ по возобновлению водных ресурсов оставил только должности ключевых сотрудников (исполнительный директор и секретарь) вместо того, чтобы использовать собственные инженерные кадры. Округ не имеет полной монополии на власть по возобновлению водных ресурсов, поскольку он имеет доступ к другим потенциальным поставщикам и всегда может нанять свой персонал для выполнения работ по возобновлению водных ресурсов[146]. Однажды, когда Округ по возобновлению был особенно недоволен ходом некоторых строительных работ, которые выполняла местная власть, Округ по возобновлению смог использовать свои рыночные позиции и настоять на том, чтобы часть работ по одному из барьеров осуществлялась по контракту частной фирмой.

Служба «хозяина воды» Калифорнийского департамента водных ресурсов (the California Department of Water Resources) выполняет важные работы для Округа по возобновлению и производителей, осуществляя мониторинг за уровнем изъятия воды производителями. Две трети расходов на такую услугу оплачивают производители. Если эти расходы станут слишком высокими, то производители могут обратиться в суд для назначения другого агентства — государственного или частного — их «хозяином воды»[147]. Чтобы сократить дублирование в их деятельности, Округ по возобновлению и служба «хозяина воды» заключили соглашение о сотрудничестве. Отчеты об изъятии, предоставляемые пользователями грунтовых вод Округу по возобновлению для расчета базы налогообложения, предоставляются также и «хозяину воды». Вместо того, чтобы полагаться исключительно на иерархические отношения, как это практикуется в рамках одной фирмы, система управления определяется путем переговоров и торгов между различными субъектами в различных сферах. В принятии любых решений при управлении этой системой строгие процедуры «правила большинства» используются редко.

В дополнение к публичным округам в каждом из бассейнов остаются активными частные ассоциации водопользователей. Должностные лица публичных округов часто приглашаются для докладов на регулярные собрания водных ассоциаций, водные инженеры частных и муниципальных учреждений, участвующие в этих встречах, как правило, ставят неприятные вопросы и требуют мотивированных ответов. Они имеют доступ к независимой информации об условиях бассейнов и не удовлетворяются стандартными малоинформативными ответами. Многие люди, которые избираются на должности в публичных округах, активно участвуют в работе водных ассоциаций в течение многих лет. Их пребывание в должности, как правило, затягивается, и обычно они работают в определенной общественной или частной роли лет по двадцать пять.