Екатерина Мишина – Длинные тени советского прошлого (страница 19)

Российская нормативно-правовая основа противодействия коррупции выглядит весьма внушительно. «Первой ласточкой» в этой сфере стал изданный 4 апреля 1992 года Указ президента Б. Ельцина «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы». Ряд антикоррупционных мер был предусмотрен положениями Федерального закона от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», которые в дальнейшем были ужесточены Федеральным законом от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

В 1997 году увидела свет Концепция национальной безопасности в которой было отмечено, что серьезные ошибки, совершенные на начальной стадии проведения реформ, в значительной мере способствовали росту коррупции в стране. В принятой в 2009 году Стратегии национальной безопасности развитие антикоррупционной законодательной базы было упомянуто в качестве одного из приоритетов. Стратегические вопросы были отражены в Национальном плане противодействия коррупции (31.07.2008); также в первоначальной редакции данного документа были предусмотрены меры, направленные на предотвращение коррупции, в том числе:

• установление особых требований к кандидатам на судейские должности и должности государственной гражданской службы;

• введение общественного и парламентского контроля за соблюдением антикоррупционного законодательства;

• анкикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов;

• установление обязанности для государственных и муниципальных служащих сообщать о случаях коррупции и иных подобных правонарушениях, о которых им стало известно в рамках исполнения своих должностных обязанностей;

• введение антикоррупционных стандартов (единой системы запретов, ограничений, обязанностей и разрешений, направленных на предотвращение коррупции).

Следующим важным этапом стал Федеральный закон «О противодействии коррупции» № 273-ФЗ (25.12.2008), определивший ключевые понятия в этой сфере и предусмотревший ряд антикоррупционных мер. Хотя данный имеет рамочный характер и содержит ряд отсылочных норм и декларативных положений, тем не менее с его помощью была заполнена существенная правовая лакуна, и впервые противодействие коррупции было закреплено в федеральном законе. К недостаткам данного закона, в первую очередь, следует отнести излишнее узкое законодательное определение коррупции, кроме того ряд коррупционных действий, которые признаются таковыми в большинстве зарубежных стран (например, коррупция в сфере лоббизма), не являются уголовно наказуемыми деяниями по российскому законодательству.

В 2009 году в центре внимания оказалась антикоррупционная экспертиза (ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17.07.2009 года, Приказ Генеральной Прокуратуры № 400 от 28.12.2009 года и Постановление Правительства РФ № 96 от 26.02.2010 года). Ключевая роль в этой сфере отныне отведена двум ведомствам — прокуратуре и Министерству юстиции РФ. Прокурорам теперь надлежит проводить антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов по вопросам, касающимся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, а также широкого спектра сфер правового регулирования, включающего, например, налоговое и бюджетное законодательство, а также законодательство о лицензировании. На Минюст возложена функция проведения антикоррупционной экспертизы проектов законодательных актов, указов президента и постановлений федерального правительства. Закон предусматривает возможность проведения независимой антикоррупционной экспертизы институтами гражданского общества и гражданами за счет собственных средств; такие независимые эксперты подлежат аккредитации Минюстом, а заключения их носят рекомендательный характер.

Указ Президента от 14.04.2010 года № 460 утвердил новый вариант Национальной стратегии противодействия коррупции и изложил в новой редакции Национальный план противодействия коррупции. Спустя два года в соответствии с Указом Президента от 13.03.2012 года № 297 был принят еще один Национальный план противодействия коррупции на 2012–2013 годы. Следующим ярким антикоррупционным актом стал вступивший в силу 01 января 2013 года Федеральный закон № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» и ряд соответствующих поправок в действующее законодательство. Новый закон устанавливает правовые и организационные основы осуществления контроля «за соответствием расходов лица, замещающего государственную должность (иного лица), расходов его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей общему доходу данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки» (ст. 1). Действие закона распространяется также на лиц, занимающих государственные должности регионального уровня, членов Совета директоров Центрального банка РФ, лиц, занимающих должности в ЦБ РФ, ряде государственных корпораций, Пенсионном фонде РФ, Фонде социального страхования РФ, и иных лиц, указанных в ст. 2 данного закона, равно как и их супругов и несовершеннолетних детей. Помимо этого в список входят президент, члены федерального правительства и обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации, судьи, депутаты региональных парламентов, их супруги и несовершеннолетние дети. Решение об осуществлении контроля принимается на основании информации, поступившей в письменном виде из широкого круга источников, начиная с правоохранительных органов и заканчивая постоянно действующими руководящими органами политических партий и общероссийскими СМИ (ст. 4).

К сожалению, наличие широкой законодательной базы не гарантирует выдающиеся достижения в сфере борьбы с коррупцией. По данным Freedom House за 2013 год, Россия имеет очень плохие рейтинги. Чуть лучше, чем остальные показатели, выглядит состояние гражданского общества — 5.50, но и в этой сфере отмечается негативная динамика. Ситуация с коррупцией близка к катастрофической — 6,50[77]. Индекс восприятия коррупции Transparency International демонстрирует некоторые положительные сдвиги по сравнению с 2011 (143) и 2012 (133) годами: в 2013 году рейтинг России — 127 (на одном уровне с Азербайджаном, Гамбией, Никарагуа, Пакистаном и Коморскими островами)[78]. Но это улучшение пока что незначительно.

ГЛАВА 3. СТРАНЫ БАЛТИИ: ЛЕГКИЙ ПЕРЕХОД

Особенности восстановления независимости и конституционного транзита

Столь хорошо известный термин «Прибалтийские государства», или «Прибалтика», привычный и знакомый с детства, оказывается, не вполне правильный. При более внимательном рассмотрении оказывается весьма трудно найти единую детерминанту, достаточную для объединения Эстонии, Латвии и Литвы в одну группу, за исключением географической, то есть близости к Балтийскому морю. С точки зрения языка, религии и исторического опыта у этих стран также мало общего. Латышский и литовский языки образуют балтийскую языковую группу совместно с ныне мертвым прусским языком, в то время как эстонский язык принадлежит к угро-финской языковой группе. С точки зрения опыта независимой государственности, у Эстонии и Латвии он весьма небольшой; обе страны длительное время пребывали под владычеством своих могущественных соседей — Дании, Тевтонского ордена, Швеции и России. Латвия в течение длительного времени была частью Ливонии, а в XVI веке перешла под польско-литовское владычество. Что же касается Литвы, Великое княжество Литовское было сильным независимым государством, которое затем в результате объединения с Польским Королевством образовало Речь Посполитую. Пребывание в составе Речи Посполитой отразилось и на конфессиональной специфике Литвы: там много католиков, в то время как Эстония и Латвия — страны в основном протестантские, имеющие при этом значительные православные общины.

На протяжении почти двух столетий территории современных Эстонии, Латвии и Литвы входили в состав Российской империи, что также является общим для всех трех стран признаком. Прибалтийские губернии были примечательны тем, что на их территория продолжали действовать местные законы, официальными языками являлись местные языки, существовали даже местные представительные органы, именуемые ландтагами. Освобождение крестьян на этих территориях произошло в конце 1820-х годов, на 40 лет раньше, нежели в остальной части Российской Империи, а проведение местной земельной реформы способствовало образованию независимого фермерства.

После распада Российской Империи обретшие независимость бывшие прибалтийские губернии активно занялись разработкой собственных конституций. Для Эстонии и Латвии это было первым опытом самостоятельного конституционного строительства. За двадцать лет независимости в Эстонии были приняты три конституции (1920, 1934 и 1938 годов). В Латвии была лишь одна, принятая в 1922 году. Конституционная история Литвы гораздо более продолжительна: конституция Речи Посполитой, принятая 3 мая 1791 года, была первой писаной европейской Конституцией и одной из первых писаных конституций в мире. Конституция Речи Посполитой прямо устанавливала принцип разделения властей: «чтобы целостность государства, свобода граждан и общественный порядок оставались навсегда в равновесии, правительство народа польского должно состоять, и по воле настоящего закона всегда будет состоять, из трех властей, т. е. законодательной власти в (руках) соединенных станов, высшей исполнительной власти в (руках) короля и стражи (министров) и власти судебной у юрисдикционных (органов), которые установлены для этой цели, или которые должны быть установлены»[79]. В период между двумя мировыми войнами у Литвы было шесть конституций; первые три, последовательно принимавшиеся в 1918,1919 и 1920 годах, имели временный характер. За ними последовали конституции 1922,1928 и 1938 годов. Несмотря на то, что все три страны изначально были ориентированы на Вестминстерскую парламентскую модель, политическая нестабильность на фоне мирового экономического кризиса и последовавшей за ним депрессии проложили дорогу глубокому политическому кризису, итогом которого стало установление авторитаризма во всех трех странах. Результатом падения парламентарной демократии в Эстонии и Литве стали конституционные реформы и принятие новых конституционных актов, предоставлявших широчайшие полномочия исполнительной власти. В Латвии после путча, возглавленного Карлисом Ульманисом, действие Конституции 1922 года было приостановлено, и в стране введена националистическая диктатура.