Екатерина Мишина – Длинные тени советского прошлого (страница 18)

Реформа российского нотариата взяла мощный старт в феврале 1993 года, когда были приняты Основы законодательства РФ о нотариате. Вскоре после этого Россия присоединилась к Международному союзу латинского нотариата[74], и в стране, где до этого (как при Советском Союзе, так и после его распада) были лишь государственные нотариусы, появились нотариусы частные. Функции государственных и частных нотариусов даже на самом раннем этапе были практически идентичны, квалификационные требования и стандарты также были предусмотрены единые, с тем лишь различием, что частных нотариусов Минюст назначал на должность не по своему хотению, а по рекомендации Федеральной нотариальной палаты, контролировавшей и координировавшей деятельность нотариусов, занимающихся частной практикой. Ст. 2 Основ устанавливала, что «при совершении нотариальных действий нотариусы обладают равными правами и несут одинаковые обязанности независимо оттого, работают ли они в государственной нотариальной конторе или занимаются частной практикой. Оформленные нотариусами документы имеют одинаковую юридическую силу». При этом степень ответственности частных нотариусов, равно как и риски, которые проистекали из их деятельности, кардинальным образом отличались от ответственности и рисков нотариусов государственных. Согласно ст. 17 Основ законодательства РФ о нотариате «нотариус, занимающийся частной практикой, несет полную имущественную ответственность за вред, причиненный имуществу гражданина или юридического лица в результате совершения нотариального действия, противоречащего законодательству Российской Федерации, или неправомерного отказа в совершении нотариального действия, а также разглашения сведений о совершенных нотариальных действиях». В отношении ответственности государственных нотариусов в Основах содержится следующая расплывчатая формулировка: «Нотариус, работающий в государственной нотариальной конторе, в случае совершения действий, противоречащих законодательству Российской Федерации, несет ответственность в установленном законом порядке». На деле это означало, что ежели вдруг государственный нотариус оплошает, причиненный им вред будет компенсирован из средств государственного бюджета в микроскопическом размере. Более того: нотариусы, занимающиеся частной практикой, обязаны были заключить договор или договоры страхования гражданской ответственности нотариуса при осуществлении нотариальной деятельности. Без заключения договора страхования частные нотариусы не имели права выполнять свои обязанности и совершать нотариальные действия (ст. 18). Довольно быстро высокие квалификационные требования и появление Федеральной нотариальной палаты начали сильно мешать. Между ФНП и Минюстом возникли серьезные разногласия, договориться не удалось, в результате чего находчивый Минюст пошел по пути создания параллельных палат, куда те, кто не мог или не хотел проходить жесткий отбор, назначались по-старинке приказом и в обход обязательного членства в нотариальной палате. Вот как характеризовалась сложившаяся ситуация в прессе того периода: «Те чиновники юстиции, которые в свое время не переквалифицировались в частных нотариусов, теперь делают все, чтобы развалить более или менее эффективно работающую систему частного нотариата. С этой целью принимаются дикие инструкции, плетутся интриги, незаконно назначаются на должности государственные нотариусы, поощряются конфликты в нотариате. При поддержке Минюста начато создание дублирующих региональных нотариальных палат, куда, по-видимому, войдут не самые достойные представители этой профессии, по тем или иным причинам отвергнутые действующими по закону палатами». Некоторое время в России функционировали две параллельные нотариальные палаты, одна из которых была заведомо нелегитимной. Дело дошло до Конституционного Суда РФ, признавшего не противоречащими Конституции оспариваемые положения Основ законодательства о нотариате[75]. Это была огромная победа ФНП.

Трудно переоценить то, что сделали создатели частного нотариата в России. Они не просто решили проблему очередей в нотариальных конторах — они в корне изменили представление о профессии нотариуса и подняли ее престиж на небывалую высоту. Введение имущественной ответственности частнопрактикующих нотариусов и необходимость страхования их профессиональной деятельности не только отразилось на качестве работы нотариусов, но существенно повысило к ним доверие населения. На законодательном уровне была закреплена так называемая превентивная функция нотариата, то есть обязанность нотариуса разъяснять гражданам и организациям их права, обязанности, а также предупреждать о последствиях совершаемых нотариальных действий, с тем чтобы юридическая неосведомленность не могла быть использована им во вред (ст. 18 Основ). Разумеется, в нотариальном сообществе и по сей день много проблем и разногласий, и нотариат нельзя рассматривать как некий идеал. Но трудно отрицать тот факт, что этот вид юридической профессии из наименее востребованного превратился в один из самых престижных. И в общем контексте российских реформ последних двадцати с небольшим лет трансформация нотариата поистине поразительна.

Большие перемены 1990-2000-х годов отразились и на особенностях национальной коррупции. После распада СССР коррупция видоизменилась, обрела рыночный характер и распространилась на новые сферы социально-экономических отношений, сохранив при этом такие типично советские болевые точки, как коррупция в системе здравоохранения и образования. Недавние исследования, проведенные российским фондом ИНДЕМ[76], позволили выявить основные характеристики сегодняшней российской коррупции и закономерности ее усиления. Наиболее яркими чертами и, одновременно с этим, причинами роста коррупции, по мнению экспертов ИНДЕМа, являются:

• практически полная безнаказанность бюрократии и отсутствие внешнего контроля за ее деятельностью;

• специфика перехода России к рыночной экономике и иному политическому режиму;

• исторические предпосылки, в первую очередь, использование коррупции как способа обеспечения лояльности бюрократии, отсутствие уважения к частной собственности и включение судов в систему карательных органов государства;

• слабость гражданского общества;

• изъяны российского законодательства и сферы правоприменения, где проблемой номер один является избирательное применение закона и, как результат этого, возникновение теневой квази-правовой системы, существующей параллельно с официальной правовой системой;

огромный масштаб российской коррупции и ее стремительный рост;

• высокая степень толерантности российского общества по отношению к коррупции. В восприятии российских граждан коррупция уже давно стала явлением, безусловно, неприятным, но совершенно естественным. Кроме того, многие полагают, что использование коррупционных схем является наиболее быстрым и результативным способом взаимодействия с властями, в связи с чем у большинства населения страны практически отсутствует мотивация прибегать к антикоррупционным мерам;

• коррупция в правоохранительных органах привела к тому, что на данном этапе она представляет собой угрозу государственной безопасности. Коррумпированность должностных лиц, в чьи непосредственные обязанности входит воспрепятствование перемещению террористов и перевозимых ими грузов, облегчило совершение ряда терактов на территории России;

• коррупция создает угрозу безопасности населения страны;

• российская коррупция превратилась в институциональную западню. Огромное количество должностных лиц, равно как и простых граждан, полагает, что затраты на борьбу с коррупцией существенно превысят издержки, обусловленные существованием коррупции. Совершенно очевидно, что мощные меры, направленные на ограничение коррупции, неизбежно повлекут за собой резкое повышение эффективности правоохранительных органов и судов. А это понравится далеко не всем и к тому же снизит уровень предсказуемости результатов отправления правосудия и правоприменительной деятельности.

Поданным ИНДЕМа, второй виток изменения природы российской коррупции произошел на рубеже столетий, а заметное ухудшение ситуации с коррупцией пришлось на середину 2000-х годов. Систематические измерения в сфере российской коррупции, осуществлявшиеся с помощью четырех индексов (Corruption Perceptions Index (Transparency International), Corruption (Freedom House, «Nations in Transit»), Corruption (Heritage Foundation, «Index of Economic Freedom»), Control of Corruption (World Bank, «World Governance Indicators»)), обнаружили сходные тенденции: до 2004–2005 годов уровень коррупции последовательно снижался, а затем начал вновь расти. Во время второго президентского срока В. Путина России стремительно опустилась с 90 на 126 место в соответствии с индексом восприятия коррупции. Менее чем за пять лет средний размер взятки в России вырос с 9 000 рублей до 236 000 рублей. В качестве яркой особенности отечественной бизнес-коррупции специалистами ИНДЕМа отмечено следующее: одна десятая всех коррупционных сделок нацелена на органы законодательной и судебной власти, все остальное идет в административные органы. Абсолютными лидерами являются органы, ведающие противопожарной безопасностью, вопросами здравоохранения, эпидемиологическим контролем, а также налоговые, таможенные и лицензирующие органы. Еще одна характерная черта российской коррупции 2000-х, выявленная экспертами ИНДЕМа: если раньше чиновник брал взятку за совершение каких-либо противозаконных действий или же за игнорирование совершение таких действий взяткодателем, в начале XXI века чиновники начали брать взятки за выполнение своих должностных обязанностей.