Екатерина Михайлова – Правосудие в современной России. Том 2 (страница 20)

Арбитражный суд принял данное заявление и рассмотрел дело в порядке гл. 24 АПК РФ по правилам оспаривания ненормативных (индивидуальных) правовых актов. Все вышестоящие судебные инстанции оставили судебное решение в силе. При этом судья Верховного Суда РФ, отказав в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам, тем не менее указал, что данный Перечень обладает признаками нормативного правового акта, а избранный обществом способ защиты является ненадлежащим[106].

Позиция Конституционного Суда РФ в оценке природы такого рода правовых актов выглядит несколько противоречивой. Так, в постановлении от 12.11.2020 № 46-П и определении от 30.01.2024 № 8-О-Р о разъяснении данного Постановления указано, что такие акты являются правоприменительными решениями, т. е. носят ненормативный характер.

В свою очередь в постановлении КС РФ от 11.04.2024 № 17-П акты, устанавливающие особый правовой режим конкретных публичных объектов, рассматриваются как нормативные.

При этом следует обратить внимание, что оценка конституционности указанным норм КАС РФ оценивалась с точки зрения их применения в деле об оспаривании решения государственного органа об отказе во включении объекта недвижимости в перечень выявленных объектов культурного наследия, что свидетельствует о правоприменительной (ненормативной) природе данного решения.

На наш взгляд, очевидно, что такого рода решения публичного органа или должностного лица являются актами применения норм права, регулирующих основания и порядок наделения особым правовым режимом тех или иных объектов недвижимости. Правовая природа указанных решений, по сути, аналогична многим другим правоприменительным актам, придающим определенным объектам или субъектам (!) специальный правовой статус, к примеру, жилым домам — статус аварийных или подлежащих капитальному ремонту, а гражданам — статус почетного гражданина города, участника боевых действий и пр.

Указанные объекты и субъекты могут объединяться (включаться) в определенные реестры и списки. Но это не означает, что данные реестры или списки приобретают статус нормативных правовых актов, законность которых можно оспорить в порядке судебного нормоконтроля по правилам гл. 21 КАС РФ, являясь, по существу, лишь средством инкорпорации указанных объектов (субъектов) и правоприменительных актов, наделяющих их специальным правовым статусом (режимом).

В этой связи предметом судебной проверки должна быть законность правоприменительных решений о включении или исключении конкретного объекта (субъекта) в определенный список, а не законность самих списков (реестров). Такая проверка, соответственно, должна проводиться в порядке рассмотрения дел об оспаривании ненормативных (индивидуальных) решений, а также действий или бездействия лиц, обладающих публичными полномочиями (гл. 22 КАС РФ, гл. 24 АПК РФ).

Именно такой порядок проверки законности прилагаемым к нормативным предписаниям перечней объектов сформировался в судебной практике по делам об оспаривании таких правовых актов как схемы размещения нестационарных торговых объектов на земельных участках находящихся в государственной и муниципальной собственности.

Указанные схемы утверждаются государственными и муниципальными органами в порядке, установленном ст. 10 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ (редакция от 04.08.2023) «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», а также Правилами включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов, утвержденными постановлением Правительства РФ от 29.09.2010 № 772.

Схема размещения нестационарных торговых объектов включает в себя нормативные положения (правила), регулирующие виды торговых объектов, сроки и место их размещения на земельных участках и т. д. Кроме того, в схеме проводится перечень конкретных торговых объектов, включенных в данную схему. Решение о включении торгового объектов в схему и его исключении из нее принимается соответствующей комиссией, образуемой исполнительным органом местного самоуправления.

Согласно указанному подходу нормативные положения (правила), содержащиеся в правовом акте, которым утверждается схема, оспариваются в порядке судебного нормоконтроля по правилам гл. 21 КАС РФ[107].

Что касается решения комиссии об отказе включения торгового объекта в схему или исключение из схемы, рассматривается по правилам оспаривания индивидуальных (ненормативных) актов, предусмотренном гл. 24 АПК РФ[108].

Таким образом, современная судебная практика по рассмотрению дел об оспаривании правовых актов, которые содержат как нормативные предписания, так и правоприменительные акты, объединенные в тот или иной перечень, противоречива и нуждается в определенной корректировке. Требования о признании указанных перечней незаконными в части включения или исключении из них конкретных объектов должны выделяться из требований об оспаривании нормативных предписаний в отдельное производство и рассматриваться в соответствии с их подсудностью в порядке гл. 22 КАС РФ или гл. 24 АПК РФ[109].

§ 2. Проблемы оспаривания нормативных правовых актов в сфере территориального планирования

Отношения в сфере территориального планирования регулируются Градостроительным кодексом РФ. К нормативным документам в этой сфере относятся схемы территориального планирования, генеральные планы поселений, городских и муниципальных округов, правила землепользования и застройки, проекты планировки и межевания территории.

Документы в сфере территориального планирования могут оспариваться органами государственной власти, органами местного самоуправления, гражданами и юридическими лица в судебном порядке. Законность документов, которые носят нормативный характер, проверяется судами по правилам гл. 21 КАС РФ.

Значительную часть административных дел данной категории, составляют дела, связанные с оспариванием проектов межевания территории в части установления линий градостроительного регулирования (красных линий). Правовое регулирование не предполагает произвольного установления красных линий уполномоченными органами, а лица, права которых могут быть нарушены в результате установления данных линий, могут оспорить соответствующий административный акт в судебном порядке.

Гражданин или организация, предъявляя административный иск о признании незаконным проекта межевания территории, утвержденного постановлением администрации муниципального образования, в обоснование своих требований чаще всего ссылаются на то, что фактически красная линия, определяющая границу земель общего пользования, проходит через принадлежащий им объект недвижимости (земельный участок, строение), что является нарушением их прав на данный объект недвижимого имущества.

Признав спорный проект планировки и межевания территории незаконным, суд указывает, что установление красных линий должно осуществляться с учетом существующей застройки и землепользования, а пересечение красной линией земельного участка гражданина или организации противоречит требованиям ст. 42 ГрК РФ.

При этом следует иметь в виду, что суд, признавая незаконным проект межевания территории в части установления красных линий, не может указывать, какие конкретно поправки в планировочную документацию должен внести административный ответчик и где должны проходить красные линии, поскольку территориальное планирование относится к исключительной компетенции соответствующих государственных и муниципальных органов.

Наряду с административными исками об оспаривании законности нормативных документов территориального планирования, рассматриваемых по правилам гл. 21 КАС РФ, в практике судов встречаются дела об оспаривании отказа соответствующего административного органа о проведении процедуры по внесению тех или иных изменений в утвержденный планировочный документ.

Так, собственник земельного участка Г. обратился в управление архитектуры и градостроительства администрации города А. (далее — Управление) с заявлением о внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки города, в части отнесения его земельного участка к зоне общественных пространств и зеленых насаждений общего пользования, что препятствует строительству жилого дома на этом участке. Письмом Управления сообщено об отказе в изменении зонирования данного земельного участка. г. оспорил отказ Управления в районном суде.

Суд первой инстанции, рассмотрев дело по правилам гл. 22 КАС РФ, удовлетворил административное исковое заявление г. и признал незаконным отказ в изменении зонирования земельного участка.

Суд апелляционной инстанции отменил решение районного суда, указав, что административным истцом оспаривалась законность указанных планировочных документов, имеющих нормативный характер, поэтому данное дело должно рассматриваться судом субъекта РФ, в порядке гл. 21 КАС РФ. Суд кассационной инстанции оставил в силе апелляционное определение.

Судебная коллегия по административным делам ВС РФ отменила определения судов апелляционной и кассационной инстанции и оставила в силе решение районного суда, указав, что административным истцом ставился вопрос о правомерности решения об отказе Управления во внесении в Генеральный план и Правила землепользования и застройки соответствующих изменений и он не заявлял требований о признании названных нормативных правовых актов недействующими. Таким образом, Судебная коллегия установила, что предметом оспаривания являлся ненормативный правовой акт, поэтому суд первой инстанции правильно рассмотрел дело в порядке гл. 22 КАС РФ с соблюдением правил подсудности[110].