Екатерина Михайлова – Правосудие в современной России. Том 2 (страница 21)
Судебной практикой также ставился вопрос о порядке оспаривания проектов планировки и межевания территорий садоводческих некоммерческих товариществ (далее — СНТ).
В соответствии со ст. 41, 45 ГрК РФ утвержденные проекты планировки и межевания территории СНТ относятся к нормативно-правовым видам документов территориального планирования.
Подготовка документации по планировке территории садоводства осуществляется в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности. Документация по планировке территории, подготовленная в отношении территории садоводства, до ее утверждения должна быть одобрена решением общего собрания членов товарищества (ст. 46 ГрК РФ).
Уполномоченный исполнительный орган местного самоуправления с учетом протокола общего собрания членов СНТ об утверждении проекта планировки и межевания территории, принимает решение о его утверждении или отклоняет проект планировки и направляет его на доработку. Решение уполномоченного органа об отклонении проекта может быть оспорено в районном суде в порядке гл. 22 КАС РФ.
Проект планировки и межевания территории СНТ включает участки, находящиеся в собственности граждан и затрагивает интересы неопределенного круга лиц, поскольку распространяют свое действие не на индивидуально-определенные субъекты, а на круг лиц, объединенных общим признаком (лиц, владеющих земельными участками на определенной территории). Таким образом, утвержденные в установленном порядке проекты планировки и межевания территории СНТ отвечает признакам нормативного правового акта и могут быть оспорены в порядке гл. 21 КАС РФ[111].
По правилам гл. 21 КАС РФ также могут быть оспорены документы территориального планирования линейных объектов транспортной и инженерной инфраструктуры: дорог, линий электропередачи, трубопроводов и т. д. Несмотря на то, что в данном случае речь идет о планировочной документации конкретных объектов, она тем не менее носит не индивидуальный, а нормативный характер поскольку утверждается государственным или муниципальным органом, содержит обязательные предписания, направленные на регулирование земельных и градостроительных правоотношений, адресуемые неопределенному кругу лиц[112].
В судебном порядке также могут быть оспорены правовые акты, устанавливающие определенные запреты или ограничения, касающиеся использования (эксплуатации) линейных объектов. При этом суды не всегда верно устанавливают правовую природу таких актов и, соответственно, неправильно определяют процессуальный порядок их оспаривания.
Так, гражданин в порядке гл. 21 КАС РФ обратился с административным иском о признании недействующим приказа Комитета по дорожному хозяйству области «О введении временного прекращения движения транспортных средств по участку автомобильной дороги общего пользования» (далее — Приказ).
Определением судьи областного суда административное исковое заявление было возвращено истцу, ввиду неподсудности заявленных требований областному суду. Судья в данном случае исходил из того, что оспариваемый Приказ не является нормативным правовым актом, на основании чего сделал вывод о том, что административный спор подлежит разрешению районным судом по правилам гл. 22 КАС РФ.
Судебная коллегия по административным делам ВС РФ отменила данное определение и направила дело в областной суд для рассмотрения по существу, указав, что Приказ содержит прямой запрет на движение всех категорий транспортных средств на участке автомобильной дороги общего пользования, т. е. предписывает всем участникам дорожного движения конкретное правило поведения, заключающееся в осуществлении движения в объезд по иным дорогам общего пользования. Поэтому оспариваемый Приказ обладает признаками нормативного правового акта и должен оспариваться по правилам гл. 21 КАС РФ[113].
§ 3. Оспаривание нормативных предписаний в сфере тарифного регулирования
Споры о законности нормативных предписаний в сфере тарифного регулирования (далее — тарифные акты) составляют существенную часть дел об оспаривании нормативных правовых актов, рассматриваемых судами общей юрисдикции, и являются одними из самых сложных категорий административных дел.
Предметом судебной проверки являются нормативные предписания, устанавливающие тарифы и цены в сферах электроэнергетики, теплоснабжения, водоснабжения, обращения с твердыми коммунальными отходами и др. Оценка законности регулируемых государством цен и тарифов предполагает необходимость проверки судом экономической обоснованности расчета необходимой валовой выручки у поставщика ресурсов и т. д. Нередко при этом требуется назначение судебно-экономической экспертизы или привлечение в дело специалиста, обладающего специальными познаниями в сфере тарифного регулирования[114].
Регулируемые цены и тарифы утверждаются регулятором на определенный период, как правило, на календарный год. По истечении установленного срока тарифный акт утрачивает силу. Согласно ч. 1 ст. 210 КАС РФ суд отказывает в принятии административного искового заявления, если установит, что оспариваемый нормативный правой акт на момент обращения в суд утратил силу или был отменен принявшим его органом. Однако достаточно часто, утративший силу тариф, применяется к правоотношениям, возникшим в период его действия, в том числе по спорам, связанным с оплатой за поставленные ранее ресурсы или предоставленные услуги. В этой связи в судебной практике возникали вопросы, касающиеся возможности судебного оспаривания утративших силу или отменных нормативных предписаний, в том числе тарифных актов.
Согласно разъяснению Пленума ВС РФ от 25.12.2018 № 50, суд не может отказать в принятии административного искового заявления или прекратить производство по делу, если утративший силу нормативный правовой акт может быть применен к административному истцу.
К примеру, тарифы на коммунальные услуги, действовавшие в прошедшем году, используются при расчете задолженности по их уплате за предыдущий год. Если указанный тариф принят с нарушением действующего законодательства, его применение может привести к нарушению прав административного истца, в том числе причинить ему материальный ущерб. Поэтому нормативный акт, которым утвержден утративший силу тариф, может быть оспорен им в порядке гл. 21 КАС РФ.
Если же отмененный или утративший силу тарифный акт уже не может быть применен к административному истцу, суд отказывает ему в принятии искового заявления об оспаривании данного акта, даже несмотря на то, что указанный тариф ранее использовался между сторонами для расчетов за оказанные услуги или поставленные ресурсы. В этом случае административный истец может использовать иные способы защиты от действия незаконного тарифного акта, в том числе заявляя требования о возмещении убытков от его действия в порядке общеискового производства (ст. 1069, 1102–1103 ГК РФ). При предъявлении такого иска суд проверит законность тарифа в рамках гражданского или арбитражного дела (ч. 2 ст. 11 ГПК РФ, ч. 2 ст. 13 АПК РФ).
В настоящее время федеральное законодательство в сфере тарифного регулирования предусматривает возможность оспаривания незаконного тарифного акта в досудебном (административном) порядке. Споры, связанные с установлением и применением регулируемых цен (тарифов), разрешаются органами ФАС.
В соответствии Правилами рассмотрения (урегулирования) споров и разногласий, связанных с установлением и/или применением цен (тарифов) (далее — Правила), потребители ресурсов и услуг в указанных сферах деятельности, вправе оспорить в федеральном антимонопольном органе законность нормативных актов, устанавливающих регулируемые цены или тарифы[115]. При этом следует иметь в виду, что обращение заявителя в ФАС не препятствует обжалованию им данного тарифного акта в суд в порядке гл. 21 КАС РФ.
Если в ходе рассмотрения спора будут установлены нарушения законодательства, федеральный антимонопольный орган принимает решение, в котором указывает на незаконность установленных цен (тарифов) и обязывает регулирующий орган внести соответствующие изменения в нормативный акт, которым они утверждены. Вынесенное решение подлежит обязательному исполнению в течение одного месяца и может быть обжаловано в судебном порядке (п. 24 Правил).
В практике судов возникал вопрос о порядке оспаривания указанных решений ФАС. На наш взгляд, такого рода решения по свой правовой природе являются юрисдикционными акта досудебного урегулирования спора о законности установленного тарифа. Этот правовой акт не имеет нормативного характера, поскольку решением ФАС тарифы не устанавливаются и не изменяются. Решение лишь содержит обязательное предписание регулирующему органу о необходимости изменении установленного тарифа. В этой связи указанные решения ФАС могут быть оспорены как ненормативные (индивидуальные) акты.
Суды общей юрисдикции рассматривают дела об оспаривании решения ФАС по иску регулирующего органа или граждан в порядке гл. 22 КАС РФ. Граждане также могут оспорить уведомления антимонопольного органа об отказе в рассмотрении или прекращении рассмотрения дела[116]. Аналогичные заявления от субъектов предпринимательской принимают и рассматривают арбитражные суды по правилам гл. 24 АПК РФ[117].