Андрей Климов – От Хитровки до Ходынки. История московской полиции с XII века до октября 1917 года (страница 48)

«В это же время, осенью 1880 г. была предпринята очередная попытка реформирования городской, уездной и железнодорожной полиции путем создания «Первой подготовительной комиссии по дальнейшему реформированию полиции» под председательством товарища министра П.А. Черевина, которая работала до конца 1881 г. Ее называли еще Комиссией по переустройству низших органов полиции. Эта Комиссия подготовила объемный документ по реорганизации уездной полиции, представила некоторые предложения по реорганизации городской полиции и железнодорожных жандармских полицейских управлений, освобождению полиции от несвойственных ей функций, коснулась в обсуждении и вопроса взаимоотношений Корпуса жандармов и общей полиции. Таким образом, было предложено много новаторских решений, однако большинство из них не были закреплены законодательно»[442].

Реформатора и близкого сподвижника Александра II Лорис-Меликова Михаила Тариэловича на посту министра в мае 1881 года с восшествием на престол императора Александра III сменил Игнатьев Николай Павлович (министр с 1881 по 1882 гг.), при котором были приняты важные государственные решения, такие как «Положения об усиленной и чрезвычайной охране». Очень много полезного сделавшего для России на дипломатической стезе, Игнатьев пробыл на посту министра внутренних дел недолго. Александру III нужен был опытный администратор, который смог бы железной рукой направить работу политического сыска и остановить волну политического терроризма, разгромив, прежде всего, террористическую организацию «Народная воля».

Таким министром оказался Дмитрий Андреевич Толстой (министр с 1882 по 1889 гг.). Указ императора Александра III «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» от 14 августа 1881 г. стал фундаментом для возрастания карательных функций МВД. Этим Указом министр внутренних дел как проводник внутренней политики императора и его правительства наделялся практически неограниченными полномочиями. В Положении говорилось: «Требования его, к сим предметам относящиеся подлежат немедленному исполнению всеми местными начальствами»[443].

Этот документ предусматривал введение двух стадий исключительного состояния – усиленной охраны и чрезвычайной охраны. В местности, в которой объявлялось состояние усиленной и чрезвычайной охраны, существенно расширялись полномочия подведомственных Министерству внутренних дел генерал-губернаторов, губернаторов, градоначальников, а также непосредственно полиции. Согласно 34 параграфу Положению от 14 августа 1881 г. при министре внутренних дел образовывалось Особое совещание, состоящее из четырёх членов: двух от МВД и двух от Министерства юстиции. Особое совещание было наделено правом любое «подозрительное» или «вредное» лицо подвергнуть административной ссылке «в определённую местность Европейской или Азиатской России сроком от одного до пяти лет». Председательствовал на совещании один из товарищей министра. За период с 1881 г. по 1904 г. состоялось 153 заседания Особого совещания, на которых рассмотрено 7159 дел и привлечено к ответственности 11879 человек[444].

Борьба с возросшей преступностью также предполагала новых форм оперативно-розыскной работы уголовного сыска. Известный правовед М.Н. Гернет насчёт возросшей преступности в последней четверти XIX века приводит такие цифры: в 1884 году при Александре III общее число уголовных дел было меньше на 48 %, чем на рубеже веков, в 1900 году при Николае II. А население увеличилось за этот период лишь на 24–25 %. По отдельным видам преступлений: рост числа краж и грабежей за этот же период опережал прирост населения в два раза, а рост телесных повреждений – аж в семь раз (на 171 %)[445].

Но всё же политический сыск в этот период имеет приоритетное значение. 3 декабря 1882 г. император утвердил «Положение об устройстве секретной полиции в Империи»[446]. В январе 1883 г. была издана инструкция инспектору секретной полиции. Инспектором секретной полиции был известный подполковник Г.П. Судейкин, усилиями которого была развалена деятельность «Народной воли». Но и сам он поплатился за это: в декабре 1883 года был убит. Было издано два ведомственных акта Министерства внутренних дел: секретное «Положение о негласном полицейском надзоре» от 1 марта 1882 г. и «Положение о полицейском надзоре» от 12 марта 1882 г. Оба положения были направлены на пресечение и предотвращение незаконной деятельности, в первую очередь политической. Гласный надзор возлагался на общую полицию и предусматривал производить обыски и перлюстрацию корреспонденции, негласный (секретный) – на общую полицию и жандармерию, и имел целью надзор за «лицами сомнительной политической благонадёжности».

Полицейская реформа в последней четверти XIX века рассматривалась в правительственных кругах и как часть городской реформы («Городовое положение» 16 июня 1870 г.), и в большей степени реформы местного самоуправления. В ходе сенаторских ревизий 1880–1882 гг. был собран обширный материал о состоянии уездной полиции, которое характеризовалось как негативное. Материалы сенаторских ревизий послужили фактической основой для работы Кахановской комиссии, созданной по инициативе министра внутренних дел Игнатьева Николая Павловича – так именовалась Особая комиссия для составления проектов местного самоуправления под руководством статс-секретаря М.С. Каханова. Комиссия закончило объёмную работу и обсуждение проекта «Положение об устройстве местного управления» к ноябрю 1883 года. Проект состоял из шести разделов, четвёртый раздел заключал в себе предложения по полиции и содержал 62 статьи[447].Суть полицейской части заключалась в следующем: 1) освобождение полиции от несвойственных ей функций, превращение её в «полицию безопасности» и защиту этих положений с помощью законодательной базы; 2) совершенствование организационной структуры; 3) повышение нравственного и профессионального уровня чиновников и служащих полиции; 4) реорганизация низшего звена уездной полиции – сотских и десятских.

Реформы полиции второй половины XIX века стали следствием «Великих» реформ Александра II. Полиция не могла оставаться вне сферы правительственного реформаторства в силу проводимых реформ местного управления, крестьянской, городской и судебной реформ. Реформы полиции существенно дополняли «большие» реформы и несли специфическую нагрузку, ибо были направлены на обеспечение общественного порядка и общественной безопасности. Проведение реформ уездной и городской полиции правительство признавало важным направлением государственного управления. Но полномасштабная реформа полиции так ни разу и не состоялась. Судьба проектов зависела как от финансового обеспечения, так и от политических взглядов, от кого зависело принятие того или иного решения. МВД, готовившее большинство проектов, предполагало осуществить их либо за счёт действующего госбюджета, либо посредством введения новых налогов. Финансовая проблема была к тому же тесно связана с кадровой. Подобрать не только грамотных кандидатов, но и обладающих правовыми знаниями было большой проблемой.

Вскоре после восшествия на престол император Николай II столкнулся с новым витком активности революционного движения в империи. После разгрома «Народной воли» и других революционно-народнических подпольных организаций, взявших на вооружение методы политического террора, власть получила двадцатилетнюю передышку. Но в начале XX в. для страны и для власти наступили тяжёлые испытания. На арену вышли революционеры-террористы нового типа, имеющие партийную принадлежность, боевые группы.

В начале XX в. полиция оказалась в бурном водовороте социально-политических событий в стране. Пришло понимание, что полицейские органы надо значительно усиливать. Еще до начала революционных событий 1907–1907 гг., 5 мая 1903 г. был принят Закон об учреждении в 46 губерниях России полицейской стражи. В Высочайше утвержденном мнении Государственного Совета было указано, что полицейская стража «состоит из урядников и стражников» и предназначена «для охраны благочиния, общего спокойствия и порядка в местностях, подведомственных уездной полиции»[448]. А общее количество стражников в губернии определялось по расчету: один стражник «на каждые 2500 душ населения обоего пола». И это был своевременный, упреждающий шаг. В период Первой русской революции полицейская стража действовала уже в 50 губерниях, в которых к тому же создавались «особые команды, численностью в 25 % наличного состава стражи»[449].

Надо отметить при этом, что «введение института полицейских стражников на какое-то время уменьшило остроту кадровой проблемы полиции… Но принятие закона о сельской полицейской страже не отразилось на мерах по укреплению полиции крупных городов. Кроме общих мер по расширению полицейского аппарата, в начале XX в. неоднократно происходило увеличение численности полицейских сил в наиболее крупных центрах России»[450].

Первая русская революция заставила правительство Николая II предпринимать меры к срочному усилению общей, в том числе уголовного сыска, и политической полиции с возросшей ролью политического сыска. Уроки Первой русской революции 1905–1907 гг., принятие Основных государственных законов 1906 г., образование законодательной Государственной Думы определили необходимость реформы и укрепления общей и политической полиции. Просьбы и ходатайства губернаторов с мест об усилении полиции сыпались в Министерство внутренних дел регулярно. Нужны были шаги центральной власти, способствовавшие универсальному решению проблемы. Назрела новая реформа полицейских органов. Первые шаги в этом направлении были предприняты в 1902–1903 гг.